作者：徐濤

土地專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)行使出讓底價(jià)建議權(quán)，不僅是完善出讓底價(jià)定價(jià)程序的一大舉措，更是對(duì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)參政、議政能力的認(rèn)同和肯定，其提出最早見于2013年4月國土資源辦公廳“關(guān)于發(fā)布《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（試行）的通知”【國土資廳發(fā)（2013）20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)文】。20號(hào)文在指出土地估價(jià)結(jié)果是政府相關(guān)決策機(jī)構(gòu)集體決策確定出讓底價(jià)的重要依據(jù)的同時(shí)，還通過評(píng)估技術(shù)規(guī)范操作環(huán)節(jié)要求確定估價(jià)結(jié)果、給出底價(jià)決策建議。    時(shí)隔兩年的2015年3月，國土資源部辦公廳再度發(fā)文，在“關(guān)于實(shí)施《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》有關(guān)問題的通知”【國土資廳發(fā)（2015）12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱12號(hào)文】中，進(jìn)一步明示底價(jià)建議權(quán)，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行20號(hào)文有關(guān)要求，出具的土地估價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)在估價(jià)結(jié)果部分有明確底價(jià)決策建議及理由。

事實(shí)上，被反復(fù)提及并強(qiáng)調(diào)的底價(jià)建議權(quán)，兩年來履行得并不到位，在估價(jià)結(jié)果中關(guān)于出讓底價(jià)建議的內(nèi)容若隱若現(xiàn)或形同虛設(shè)，甚至干脆缺失。究其原因主要出于對(duì)20號(hào)文理解及具體操作上出現(xiàn)的一些問題。誤區(qū)之一，否定派。持否定論的這部份人士固執(zhí)地認(rèn)為，出讓底價(jià)是由政府主導(dǎo)并確定，涉及國家內(nèi)務(wù)管理機(jī)密，當(dāng)由內(nèi)部掌握；行使底價(jià)建議權(quán)系對(duì)政府管理指手劃腳、有越俎代庖之嫌，故不認(rèn)同并反對(duì)行使建議權(quán)。誤區(qū)之二，回避派。還有些人士則顧忌20號(hào)文指出的對(duì)估價(jià)結(jié)果的采用情況及其理由要納入集體決策的記事文件、存檔備查，一方面糾結(jié)于出讓底價(jià)建議與最后決策確定的出讓底價(jià)之間的差異、相關(guān)備份說明的難度，另一方面也擔(dān)心行使建議權(quán)所涉及的出讓底價(jià)建議可能產(chǎn)生的影響、法律后果。顧慮重重之下就借20號(hào)文對(duì)估價(jià)結(jié)果與底價(jià)決策建議的要求是分開表述，在土地估價(jià)報(bào)告中也就只給出估價(jià)結(jié)果，刻意回避，不作出讓底價(jià)建議，放棄底價(jià)建議權(quán)。誤區(qū)之三，敷衍派。這部分人士在形式上已履行建議權(quán)，或以保證國有資產(chǎn)不流失之名直接將評(píng)估價(jià)格作底價(jià)建議，或?qū)?、地方現(xiàn)行的出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)作為兜底將其取值建議為出讓底價(jià)。顯然，這是兩個(gè)較極端的處理方式。前一種做法不作任何判斷分析直接將出讓底價(jià)建議定位于評(píng)估價(jià)，混淆了市場(chǎng)價(jià)格與出讓底價(jià)的概念，既可能干擾評(píng)估操作、致評(píng)估價(jià)格失真，又可能因建議底價(jià)偏高致起叫價(jià)偏高，打壓市場(chǎng)應(yīng)價(jià)熱情，難以形成充分、有效的競(jìng)爭(zhēng)，甚至因無人應(yīng)價(jià)中止出讓工作。后一種做法，簡(jiǎn)單地建議將出讓底價(jià)確定在出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)水平，表面上無原則錯(cuò)誤，但事實(shí)上因未能體現(xiàn)出讓標(biāo)的物的個(gè)性特征、產(chǎn)業(yè)政策及市場(chǎng)運(yùn)行狀況等，使建議意見無參考價(jià)值，甚至可能因明顯偏低，導(dǎo)致更嚴(yán)重的誤導(dǎo)后果。

其實(shí)，無論20號(hào)文還是12號(hào)文，都已肯定出讓底價(jià)確定程序中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)——專項(xiàng)土地評(píng)估并給出底價(jià)決策建議及理由，而且12號(hào)文進(jìn)一步指明底價(jià)決策建議及理由就是估價(jià)結(jié)果內(nèi)容的組成部分，即評(píng)估價(jià)格、底價(jià)決策建議及理由等內(nèi)容構(gòu)成的估價(jià)結(jié)果是出讓土地專項(xiàng)評(píng)估的特別要求、也是其與眾不同的一大亮點(diǎn)。政府作為決策主導(dǎo)方科學(xué)合理的確定出讓底價(jià)，就是為保證國有資產(chǎn)不流失、正確引導(dǎo)市場(chǎng)走向、充分考慮市場(chǎng)的承受力，實(shí)現(xiàn)國家有效、有序管理目標(biāo)；專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)作為輔佐、參謀方針對(duì)市場(chǎng)接受度、出讓價(jià)格實(shí)現(xiàn)的可能性等發(fā)表專業(yè)意見，提供出讓底價(jià)決策建議并說明理由，也正契合政府上述管理目標(biāo)，是對(duì)政府決策的一個(gè)重要且必不可少的技術(shù)支持。也基于角色不同（決策方、輔佐方）、遞進(jìn)式程序（一前一后）、信息量不等（如因保密等行政管理之故）、關(guān)注重點(diǎn)有別（宏觀、微觀），導(dǎo)致底價(jià)決策建議與最終確定的出讓底價(jià)有密切關(guān)聯(lián)、趨勢(shì)一致，但不完全吻合當(dāng)應(yīng)屬正常情況。而且將底價(jià)建議理由和決策方對(duì)估價(jià)結(jié)果采用情況及理由進(jìn)行分析，應(yīng)該可找到差異原因和依據(jù)。故大可不必回避差異，并因此否認(rèn)或放棄底價(jià)決策建議權(quán)。

從兩年來的操作實(shí)踐看，要真正履行好建議權(quán)，提供有價(jià)值的底價(jià)建議，除按操作規(guī)范要求客觀、合理給出評(píng)估價(jià)格外，還應(yīng)認(rèn)真把握市場(chǎng)、分析市場(chǎng)，深入研究現(xiàn)行政策對(duì)出讓標(biāo)的物、對(duì)市場(chǎng)的影響度，研判出讓標(biāo)的物的個(gè)性信息。目前操作中應(yīng)特別關(guān)注下述幾點(diǎn)： 

第一、政策紅線問題。所謂政策紅線，就是指土地管理政策中已規(guī)定的一系列出讓最低價(jià)格控制標(biāo)準(zhǔn)，包括協(xié)議出讓最低價(jià)（國土資源部21號(hào)令）、工業(yè)用地出讓最低價(jià)（國土資發(fā)（2006）307號(hào)）、土地出讓最低價(jià)（國土資發(fā)（2010）34號(hào)）及地方出臺(tái)的出讓最低價(jià)管理規(guī)定等。按現(xiàn)行管理規(guī)定，無論涉及招、拍、掛、協(xié)議出讓等任何出讓方式，出讓價(jià)格都不得低于出讓最低價(jià)格控制標(biāo)準(zhǔn)這一政策紅線。顯然，作底價(jià)建議時(shí)也必須以此為兜底價(jià)，一律不得突破這一政策紅線，地方有出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的應(yīng)從其管理要求。即使特殊情況，如涉及彈性出讓即低于法定最高出讓年期出讓的情形，所建議的出讓底價(jià)通過年期修正還原后的價(jià)格仍然以不低于對(duì)應(yīng)的出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為限。對(duì)于政策紅線，還必須及時(shí)掌握其變化情況，基于出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)依托的相關(guān)背景價(jià)格（比如基準(zhǔn)地價(jià)）按規(guī)定需適時(shí)作更新調(diào)整、國家及地方出臺(tái)的出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)新政的推出等，出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有動(dòng)態(tài)變化，作業(yè)時(shí)應(yīng)予關(guān)注。

第二、溝通問題。在某種程度上，這恰恰是目前工作中的困惑、難點(diǎn)?？嘤跍贤ú粫常瑢I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)作業(yè)背景資料有限，信息缺乏，難免閉門造車、紙上談兵，乃至因缺乏一些重要信息誤判、漏判，致底價(jià)決策建議參考性不夠，參謀作用甚微。在今后的作業(yè)中，專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡最大可能加大溝通力度，相關(guān)政府部門也應(yīng)重視溝通平臺(tái)的搭建，使作業(yè)收集的背景資料更翔實(shí)，諸如征地拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議、已形成的出讓方案、土地供應(yīng)計(jì)劃、相關(guān)案例的特殊背景、出讓意愿等，以佐證對(duì)出讓底價(jià)的趨勢(shì)判識(shí)，使之更具現(xiàn)勢(shì)性、依據(jù)更充分，得出的相關(guān)建議更具建設(shè)性。