作者：徐濤

土地專業(yè)評估機構(gòu)行使出讓底價建議權(quán)，不僅是完善出讓底價定價程序的一大舉措，更是對專業(yè)評估機構(gòu)參政、議政能力的認同和肯定，其提出最早見于2013年4月國土資源辦公廳“關(guān)于發(fā)布《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》（試行）的通知”【國土資廳發(fā)（2013）20號，以下簡稱20號文】。20號文在指出土地估價結(jié)果是政府相關(guān)決策機構(gòu)集體決策確定出讓底價的重要依據(jù)的同時，還通過評估技術(shù)規(guī)范操作環(huán)節(jié)要求確定估價結(jié)果、給出底價決策建議。    時隔兩年的2015年3月，國土資源部辦公廳再度發(fā)文，在“關(guān)于實施《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》和《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》有關(guān)問題的通知”【國土資廳發(fā)（2015）12號，以下簡稱12號文】中，進一步明示底價建議權(quán)，強調(diào)要嚴格執(zhí)行20號文有關(guān)要求，出具的土地估價報告應(yīng)當在估價結(jié)果部分有明確底價決策建議及理由。

事實上，被反復提及并強調(diào)的底價建議權(quán)，兩年來履行得并不到位，在估價結(jié)果中關(guān)于出讓底價建議的內(nèi)容若隱若現(xiàn)或形同虛設(shè)，甚至干脆缺失。究其原因主要出于對20號文理解及具體操作上出現(xiàn)的一些問題。誤區(qū)之一，否定派。持否定論的這部份人士固執(zhí)地認為，出讓底價是由政府主導并確定，涉及國家內(nèi)務(wù)管理機密，當由內(nèi)部掌握；行使底價建議權(quán)系對政府管理指手劃腳、有越俎代庖之嫌，故不認同并反對行使建議權(quán)。誤區(qū)之二，回避派。還有些人士則顧忌20號文指出的對估價結(jié)果的采用情況及其理由要納入集體決策的記事文件、存檔備查，一方面糾結(jié)于出讓底價建議與最后決策確定的出讓底價之間的差異、相關(guān)備份說明的難度，另一方面也擔心行使建議權(quán)所涉及的出讓底價建議可能產(chǎn)生的影響、法律后果。顧慮重重之下就借20號文對估價結(jié)果與底價決策建議的要求是分開表述，在土地估價報告中也就只給出估價結(jié)果，刻意回避，不作出讓底價建議，放棄底價建議權(quán)。誤區(qū)之三，敷衍派。這部分人士在形式上已履行建議權(quán)，或以保證國有資產(chǎn)不流失之名直接將評估價格作底價建議，或?qū)摇⒌胤浆F(xiàn)行的出讓最低價格標準作為兜底將其取值建議為出讓底價。顯然，這是兩個較極端的處理方式。前一種做法不作任何判斷分析直接將出讓底價建議定位于評估價，混淆了市場價格與出讓底價的概念，既可能干擾評估操作、致評估價格失真，又可能因建議底價偏高致起叫價偏高，打壓市場應(yīng)價熱情，難以形成充分、有效的競爭，甚至因無人應(yīng)價中止出讓工作。后一種做法，簡單地建議將出讓底價確定在出讓最低價格標準水平，表面上無原則錯誤，但事實上因未能體現(xiàn)出讓標的物的個性特征、產(chǎn)業(yè)政策及市場運行狀況等，使建議意見無參考價值，甚至可能因明顯偏低，導致更嚴重的誤導后果。

其實，無論20號文還是12號文，都已肯定出讓底價確定程序中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)——專項土地評估并給出底價決策建議及理由，而且12號文進一步指明底價決策建議及理由就是估價結(jié)果內(nèi)容的組成部分，即評估價格、底價決策建議及理由等內(nèi)容構(gòu)成的估價結(jié)果是出讓土地專項評估的特別要求、也是其與眾不同的一大亮點。政府作為決策主導方科學合理的確定出讓底價，就是為保證國有資產(chǎn)不流失、正確引導市場走向、充分考慮市場的承受力，實現(xiàn)國家有效、有序管理目標；專業(yè)評估機構(gòu)作為輔佐、參謀方針對市場接受度、出讓價格實現(xiàn)的可能性等發(fā)表專業(yè)意見，提供出讓底價決策建議并說明理由，也正契合政府上述管理目標，是對政府決策的一個重要且必不可少的技術(shù)支持。也基于角色不同（決策方、輔佐方）、遞進式程序（一前一后）、信息量不等（如因保密等行政管理之故）、關(guān)注重點有別（宏觀、微觀），導致底價決策建議與最終確定的出讓底價有密切關(guān)聯(lián)、趨勢一致，但不完全吻合當應(yīng)屬正常情況。而且將底價建議理由和決策方對估價結(jié)果采用情況及理由進行分析，應(yīng)該可找到差異原因和依據(jù)。故大可不必回避差異，并因此否認或放棄底價決策建議權(quán)。

從兩年來的操作實踐看，要真正履行好建議權(quán)，提供有價值的底價建議，除按操作規(guī)范要求客觀、合理給出評估價格外，還應(yīng)認真把握市場、分析市場，深入研究現(xiàn)行政策對出讓標的物、對市場的影響度，研判出讓標的物的個性信息。目前操作中應(yīng)特別關(guān)注下述幾點： 

第一、政策紅線問題。所謂政策紅線，就是指土地管理政策中已規(guī)定的一系列出讓最低價格控制標準，包括協(xié)議出讓最低價（國土資源部21號令）、工業(yè)用地出讓最低價（國土資發(fā)（2006）307號）、土地出讓最低價（國土資發(fā)（2010）34號）及地方出臺的出讓最低價管理規(guī)定等。按現(xiàn)行管理規(guī)定，無論涉及招、拍、掛、協(xié)議出讓等任何出讓方式，出讓價格都不得低于出讓最低價格控制標準這一政策紅線。顯然，作底價建議時也必須以此為兜底價，一律不得突破這一政策紅線，地方有出讓最低價格標準規(guī)定的應(yīng)從其管理要求。即使特殊情況，如涉及彈性出讓即低于法定最高出讓年期出讓的情形，所建議的出讓底價通過年期修正還原后的價格仍然以不低于對應(yīng)的出讓最低價格標準為限。對于政策紅線，還必須及時掌握其變化情況，基于出讓最低價格標準依托的相關(guān)背景價格（比如基準地價）按規(guī)定需適時作更新調(diào)整、國家及地方出臺的出讓最低價格標準新政的推出等，出讓最低價格標準也會有動態(tài)變化，作業(yè)時應(yīng)予關(guān)注。

第二、溝通問題。在某種程度上，這恰恰是目前工作中的困惑、難點?？嘤跍贤ú粫常瑢I(yè)評估機構(gòu)作業(yè)背景資料有限，信息缺乏，難免閉門造車、紙上談兵，乃至因缺乏一些重要信息誤判、漏判，致底價決策建議參考性不夠，參謀作用甚微。在今后的作業(yè)中，專業(yè)機構(gòu)應(yīng)盡最大可能加大溝通力度，相關(guān)政府部門也應(yīng)重視溝通平臺的搭建，使作業(yè)收集的背景資料更翔實，諸如征地拆遷補償、安置協(xié)議、已形成的出讓方案、土地供應(yīng)計劃、相關(guān)案例的特殊背景、出讓意愿等，以佐證對出讓底價的趨勢判識，使之更具現(xiàn)勢性、依據(jù)更充分，得出的相關(guān)建議更具建設(shè)性。