美國(guó)城市房地產(chǎn)郊區(qū)拓展中政府調(diào)控的制度工具
2010-03-09 00:00:00 《中國(guó)房地產(chǎn)》
20世紀(jì)50年代后期，美國(guó)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以強(qiáng)勁的勢(shì)頭伸向原來(lái)的農(nóng)田、森林地帶，城市空間急劇向邊緣地帶拓展。這種城市房地產(chǎn)近乎失控地向郊區(qū)延伸的現(xiàn)象，帶來(lái)低劣的用地規(guī)劃、粗放的土地消耗、嚴(yán)重依賴(lài)于小汽車(chē)的城市交通、建筑設(shè)計(jì)與周?chē)h(huán)境的格格不入等問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)城市房地產(chǎn)郊區(qū)化拓展所帶來(lái)的種種弊端，美國(guó)各地結(jié)合自身的實(shí)際不斷進(jìn)行政府調(diào)控制度工具的創(chuàng)新與運(yùn)用，這些制度工具在應(yīng)對(duì)城市房地產(chǎn)向郊區(qū)的無(wú)序蔓延，推進(jìn)城市土地的集約利用，保證城市空間健康成長(zhǎng)的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。如今經(jīng)研究者總結(jié)歸納的單項(xiàng)制度工具達(dá)30余項(xiàng)之多，最為常用的也有10余項(xiàng)，從總體上，我們可以將這些常用的制度工具劃分為控制拓展類(lèi)制度工具和引導(dǎo)拓展類(lèi)制度工具兩大類(lèi)。
一、控制拓展類(lèi)制度工具
1．城市拓展邊界制度
城市拓展邊界制度是一種用于控制和指導(dǎo)城市房地產(chǎn)空間拓展的工具，它通過(guò)直接宣布超出城市發(fā)展邊界的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為非法，以達(dá)到保護(hù)城市非開(kāi)發(fā)用地的目的。該工具由俄勒岡州首創(chuàng)，就是圍繞現(xiàn)有城市劃出的法律界限，所有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)都被限定在界限以?xún)?nèi)；界限之外是農(nóng)田、林地和開(kāi)敞地，僅限于發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他非建設(shè)用途。
2．綠帶設(shè)置制度
綠帶指的是城市外圍開(kāi)敞空間的農(nóng)田或其他綠地，這種綠帶環(huán)繞城市或大都市周?chē)?，其目的在于為城市房地產(chǎn)擴(kuò)張?jiān)O(shè)置一個(gè)永久的障礙。盡管綠帶可以通過(guò)強(qiáng)制性手段建立，但通常情況下都是由政府以購(gòu)買(mǎi)開(kāi)敞空間和發(fā)展權(quán)的形式完成設(shè)置的。
3．建筑物許可證制度
這是控制城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)速度的措施。建筑物許可證只分配給那些有助于城市可持續(xù)發(fā)展的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)通過(guò)限定建筑物許可證的頒發(fā)數(shù)量來(lái)控制開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的增加。該項(xiàng)制度，旨在通過(guò)對(duì)建筑物許可證的控制，限制建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)，以達(dá)到保護(hù)土地資源的目的。例如，1976年，美國(guó)科羅拉多州的博德市，市民投票通過(guò)的規(guī)劃書(shū)中，限定5年內(nèi)該市政府平均每年只能為 450個(gè)建筑項(xiàng)目頒發(fā)建筑物許可證。
4．基礎(chǔ)設(shè)施配套制度
基礎(chǔ)設(shè)施配套制度，即是要求新開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目上馬時(shí)，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學(xué)校設(shè)施到位，以滿足該地區(qū)未來(lái)發(fā)展的需要。例如，華盛頓州要求城市政府在頒布房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)許可前，必須確定該項(xiàng)目是否具備足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施，如果不能逐一證明從事該項(xiàng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)，已經(jīng)擁有或?qū)⒁獡碛凶銐虻幕A(chǔ)設(shè)施，該項(xiàng)開(kāi)發(fā)將不能獲得批準(zhǔn)。
基礎(chǔ)設(shè)施配套的制度，可以相對(duì)降低在城市未開(kāi)發(fā)地區(qū)實(shí)施房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的熱情，達(dá)到抑制城市房地產(chǎn)過(guò)度增長(zhǎng)的目的。典型的例子是 1969年美國(guó)紐約州讓麥普鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)實(shí)踐。讓麥普鎮(zhèn)規(guī)定開(kāi)發(fā)商只有承諾提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施后才能獲得開(kāi)發(fā)權(quán)，這種管制使得讓麥普鎮(zhèn)住房建設(shè)減少了2／3。
5．社區(qū)影響報(bào)告和環(huán)境影響報(bào)告制度
要求提供社區(qū)影響報(bào)告和環(huán)境影響報(bào)告，可以說(shuō)是對(duì)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)執(zhí)行的一種準(zhǔn)入制度。社區(qū)影響報(bào)告是指當(dāng)某些大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目會(huì)對(duì)整個(gè)社區(qū)造成影響時(shí)，就應(yīng)在項(xiàng)目提案批準(zhǔn)之前對(duì)其影響進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果公之于眾。報(bào)告需包含如下因素：項(xiàng)目可能增加的各年齡組的人口數(shù)量；現(xiàn)有市政設(shè)施和公共設(shè)施可利用程度，以及所面臨的新要求；項(xiàng)目?jī)?nèi)外的道路系統(tǒng)情況；社區(qū)(市、縣、學(xué)校系統(tǒng))財(cái)務(wù)影響分析。
環(huán)境影響報(bào)告類(lèi)似于社區(qū)影響報(bào)告，它是城市政府在批準(zhǔn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提案前獲取其環(huán)境影響信息的一種手段。提案必須證明符合下面幾點(diǎn)要求：不致對(duì)環(huán)境造成明顯破壞；有對(duì)區(qū)域資源保護(hù)的構(gòu)想與設(shè)計(jì)；不會(huì)對(duì)可用于該項(xiàng)目以及將來(lái)任何項(xiàng)目的整個(gè)資源提出不相稱(chēng)或過(guò)度要求。
6．開(kāi)發(fā)影響費(fèi)制度
開(kāi)發(fā)影響費(fèi)是政府對(duì)新開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目征收的一次性費(fèi)用，是開(kāi)發(fā)商和購(gòu)買(mǎi)新房者必須為其對(duì)該地區(qū)的影響而負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)支。該費(fèi)用在房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)征收，征收后計(jì)入專(zhuān)門(mén)賬戶，用以支付政府在新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的配套基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出，以避免出現(xiàn)新開(kāi)發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平低下、不配套等問(wèn)題。
7．暫停開(kāi)發(fā)制度
暫停開(kāi)發(fā)制度是調(diào)控城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的有力措施，這種方法主要是通過(guò)城市政府制定的暫緩開(kāi)發(fā)條例等臨時(shí)性政策，來(lái)解決房地產(chǎn)快速發(fā)展所帶來(lái)的各種嚴(yán)重問(wèn)題。根據(jù)這些條例，對(duì)一些已經(jīng)產(chǎn)生問(wèn)題的開(kāi)發(fā)暫緩進(jìn)行，直到找到合適的解決方案。
8．土地預(yù)留制度
在對(duì)城市房地產(chǎn)拓展的調(diào)控中，城市政府可以通過(guò)強(qiáng)制分區(qū)，要求開(kāi)發(fā)者不得開(kāi)發(fā)環(huán)境敏感區(qū)(如山嶺、濕地、泛濫平原、河床等)和打算用于公園、室外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)的地區(qū)。
二、引導(dǎo)拓展類(lèi)制度工具
1．城市服務(wù)邊界制度
城市服務(wù)邊界也是一條劃在城市或大都市市區(qū)周?chē)姆纸缇€，但與城市拓展邊界不同的是，它并不是直接為城市房地產(chǎn)向郊區(qū)拓展劃定一個(gè)限制區(qū)域，而是通過(guò)對(duì)城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的控制，引導(dǎo)城市房地產(chǎn)的發(fā)展。即城市政府可以拒絕將其服務(wù)(例如供水系統(tǒng)、排污系統(tǒng)、道路、學(xué)校等)延伸到超出城市服務(wù)邊界的地區(qū)，以達(dá)到對(duì)在無(wú)法提供基礎(chǔ)設(shè)施的地域從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)禁止的目的。
2．分期分區(qū)開(kāi)發(fā)制度
分期分區(qū)開(kāi)發(fā)制度，是通過(guò)控制城市房地產(chǎn)發(fā)展的區(qū)位和時(shí)序，以防止不成熟的土地開(kāi)發(fā)行為，同時(shí)也防止跳躍式的房地產(chǎn)發(fā)展和大量占用耕地破壞自然景觀。例如，紐約州的瑞普市1966年通過(guò)了一個(gè)拓展控制規(guī)劃，詳細(xì)安排了在18年的規(guī)劃期內(nèi)能達(dá)到的城市最大發(fā)展規(guī)模，以及在此規(guī)模內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)位和時(shí)序，以此來(lái)引導(dǎo)城市房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)。
設(shè)立城市拓展管制區(qū)是分期分區(qū)開(kāi)發(fā)制度的一個(gè)重要組成部分，城市拓展管制區(qū)設(shè)立的目的在于，引導(dǎo)城市房地產(chǎn)發(fā)展到適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，在管制區(qū)內(nèi)允許土地開(kāi)發(fā)，并提供適當(dāng)充足的基礎(chǔ)設(shè)施，管制區(qū)外則限制發(fā)展。
3．區(qū)位開(kāi)發(fā)密度調(diào)整制度
區(qū)位一般用于確定城市某一特定區(qū)域的土地用途和開(kāi)發(fā)類(lèi)型，并規(guī)定開(kāi)發(fā)密度的上限。區(qū)位開(kāi)發(fā)密度的調(diào)整包括區(qū)位開(kāi)發(fā)密度的升級(jí)或降級(jí)。降級(jí)是對(duì)特定區(qū)位的開(kāi)發(fā)密度上限向下作調(diào)整，以減少某一地區(qū)的房地產(chǎn)增長(zhǎng)量；升級(jí)是對(duì)特定區(qū)位規(guī)定了開(kāi)發(fā)建設(shè)密度下限，為確保界限內(nèi)較高密度的發(fā)展，對(duì)特定區(qū)位的開(kāi)發(fā)密度下限向上作調(diào)整。
4．土地儲(chǔ)備制度
城市土地儲(chǔ)備是政府在沒(méi)有需要前，先獲取相當(dāng)面積的土地，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑵溽尫诺绞袌?chǎng)上，用于與城市建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)一致的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的一種城市拓展管理工具。土地儲(chǔ)備對(duì)于土地所有權(quán)及地價(jià)有重要影響力，是一種強(qiáng)有力的控制工具，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)土地尤其是城市邊緣的土地，將其儲(chǔ)備起來(lái)，在城市擴(kuò)張時(shí)，政府可以通過(guò)，附加在土地上的使用特性、區(qū)位、密度和出讓時(shí)機(jī)，利用規(guī)劃做引導(dǎo)，使城市政府可以不依賴(lài)土地市場(chǎng)而直接控制城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
5．農(nóng)田專(zhuān)區(qū)制度
政府可以依靠設(shè)置農(nóng)田專(zhuān)用區(qū)宋保護(hù)受到城市房地產(chǎn)擴(kuò)張擠壓的農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)田專(zhuān)用區(qū)制度，是近幾十年美國(guó)實(shí)行的一種土地保護(hù)措施，其目的在于規(guī)定此區(qū)域內(nèi)的土地必須用于農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)專(zhuān)區(qū)的登記注冊(cè)是自愿的，加入農(nóng)田專(zhuān)用區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主可以獲得多種好處，如根據(jù)《農(nóng)場(chǎng)立法》，若農(nóng)場(chǎng)主或牧場(chǎng)主持續(xù)地將其土地用于農(nóng)業(yè)用途，他們會(huì)得到一定的獎(jiǎng)勵(lì)基金或稅收方面的優(yōu)惠政策，從而降低其經(jīng)營(yíng)成本。
6．開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度
開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度是指，以某塊土地的開(kāi)發(fā)或使用權(quán)換取另一塊土地或同一塊土地其他部分的開(kāi)發(fā)權(quán)或使用權(quán)，其目的是為防止在保護(hù)區(qū)內(nèi)土地上的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，把限制性地帶的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目集中到預(yù)期發(fā)展的地帶。這種制度對(duì)于歷史遺跡的保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)以及臨界區(qū)域或生態(tài)脆弱地帶的保護(hù)具有比較明顯的作用。
7．城市開(kāi)發(fā)公司制度
城市開(kāi)發(fā)公司是一種帶有企業(yè)性質(zhì)的城市房地產(chǎn)無(wú)序拓展的控制工具，一個(gè)城市開(kāi)發(fā)公司對(duì)應(yīng)著一個(gè)特定的城市地域，它既有在一定范圍的城市地域內(nèi)通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)宋協(xié)調(diào)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，同時(shí)又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。城市開(kāi)發(fā)公司在其指定地域內(nèi)具有廣泛的權(quán)力，可以通過(guò)環(huán)境部門(mén)賦予的合法權(quán)力獲得有價(jià)值的國(guó)有土地，由公司負(fù)責(zé)土地經(jīng)營(yíng)。在具體運(yùn)作中雖然制定規(guī)劃的權(quán)力仍屬于城市政府，但是公司對(duì)于開(kāi)發(fā)商的規(guī)劃申請(qǐng)有權(quán)審批。公司所具有的半官方性質(zhì)和相對(duì)獨(dú)立性意味著它可以在政府的城市規(guī)劃框架內(nèi)，以靈活多樣的方式引導(dǎo)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
8．填充和再開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)制度
為了使城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)更為理性，美國(guó)一些城市政府采用了填充和再開(kāi)發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)制度。城市政府制定了各種各樣在城市化地區(qū)進(jìn)行填充和再開(kāi)發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，以引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率。鼓勵(lì)對(duì)廢棄地的再利用是其典型代表，主要是指在現(xiàn)有城區(qū)內(nèi)先前受到破壞的、已經(jīng)不再使用或者使用效率較低的土地或新區(qū)進(jìn)行地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，政府將在政策和經(jīng)濟(jì)上給予一定優(yōu)惠政策，包括政府在廢棄地內(nèi)修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施；通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境來(lái)吸引投資者；對(duì)私人投資者給予一定的激勵(lì)政策，如貸款支持、減免稅收等。
三、啟示
自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了城市化迅猛發(fā)展的時(shí)期，與其同時(shí)，作為中國(guó)城市化重要推動(dòng)力的房地產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城市建設(shè)步伐、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)方面發(fā)揮了積極和重要的作用。但我們也必須看到，在中國(guó)高速城市化進(jìn)程中，城市房地產(chǎn)業(yè)的空間拓展意愿日趨強(qiáng)烈，不計(jì)成本地推進(jìn)城市房地產(chǎn)向郊區(qū)擴(kuò)張的想象日趨顯著，隨之而來(lái)的是一系列嚴(yán)重的問(wèn)題：城市內(nèi)部存量土地運(yùn)用不足、對(duì)城市邊緣優(yōu)質(zhì)農(nóng)田侵占嚴(yán)重、新開(kāi)發(fā)區(qū)的配套設(shè)施不完善、對(duì)新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響不夠重視等。因此，參考和借鑒美國(guó)在城市房地產(chǎn)郊區(qū)拓展中政府調(diào)控的制度工具，根據(jù)我國(guó)不同城市的具體情況靈活地加以運(yùn)用，對(duì)推進(jìn)中國(guó)城市化進(jìn)程中房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。