國(guó)外住房政策的特征及對(duì)我國(guó)的啟示
2010-02-24 00:00:00 《中國(guó)房地產(chǎn)》
一、國(guó)外住房政策的目標(biāo)獨(dú)立性 雖然各國(guó)的住房政策目標(biāo)不盡相同，但也能反映出房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策獨(dú)立性的特點(diǎn)。奧地利、芬蘭、葡萄牙等國(guó)比較強(qiáng)調(diào)公民的居住權(quán)和政府提供住房的社會(huì)職責(zé)；住房自有率較低的國(guó)家如德國(guó)、比利時(shí)明確提出要提高住房自有率，提供充足的社會(huì)住房；法國(guó)住房自有率不高，因此在政策目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)住房自有，同時(shí)鼓勵(lì)私人住房出租和社會(huì)租房供應(yīng)；而西班牙的住房自有率偏高，住房出租率偏低，因此直接把提高住房出租率作為政策目標(biāo)，反映了政策目標(biāo)定位的現(xiàn)實(shí)性；丹麥的住房目標(biāo)是多層次供應(yīng)住房，確保人人都能得到良好的住房。此外，各國(guó)獨(dú)立性的住房政策目標(biāo)會(huì)隨著時(shí)代變遷而變化。1989年新加坡87％人口遷入組屋后，政府目標(biāo)從“居者有其屋”改變?yōu)椤叭A廈供精選”?，F(xiàn)在新加坡的公寓式組屋已經(jīng)被執(zhí)行共管公寓所替代，后者有比組屋更好的設(shè)計(jì)和配套設(shè)施，目的是讓工資水平在8000新元左右的人，能夠自由選擇在私人房地產(chǎn)市場(chǎng)或者組屋市場(chǎng)購(gòu)房，在私人房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)過(guò)大時(shí)能轉(zhuǎn)而享受?chē)?guó)家福利。 簡(jiǎn)而言之，國(guó)外為了解決住房問(wèn)題，把提高居住水平和居住質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)的公平放在首位，其制度建設(shè)也是圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行。我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)不具有獨(dú)立性，而是依附于國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體需要。房地產(chǎn)業(yè)不僅要主動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)多重目標(biāo)如拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、提供地方財(cái)政收入等，而且還要承擔(dān)其他社會(huì)政治改革和城市化進(jìn)程造成的負(fù)擔(dān)。目標(biāo)的多重性易導(dǎo)致目標(biāo)之間的矛盾，難免顧此失彼，使房地產(chǎn)宏觀調(diào)控難以達(dá)到預(yù)期的效果。 二、國(guó)外住房政策的典型特征 1．依靠市場(chǎng)和保障兩大供應(yīng)體系保障公民的居住權(quán)利 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明是配置房地產(chǎn)資源的良好機(jī)制，同時(shí)住房作為“準(zhǔn)公共品”也要體現(xiàn)社會(huì)性和福利性。市場(chǎng)在各個(gè)國(guó)家發(fā)揮作用的程度不一樣，各國(guó)對(duì)住房保障的程度也不一樣，如美國(guó)公共住房占住房總量的比例僅為1．6％，新加坡公共組屋則高達(dá)90％。值得注意的是市場(chǎng)和保障并不能截然分開(kāi)，如美國(guó)通過(guò)發(fā)放住房券讓低收入者在市場(chǎng)上自由選擇租賃房，并通過(guò)零首付、浮動(dòng)利率等金融手段幫助低收入者實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”計(jì)劃。 各國(guó)住房政策是以市場(chǎng)為主還是以保障為主，主要依賴(lài)于以下因素。其一，人地關(guān)系緊張程度。人地關(guān)系緊張，如果過(guò)度市場(chǎng)化，容易加劇供求矛盾，像新加坡等地域狹小、人口眾多的國(guó)家容易形成以公平地保障公民居住權(quán)利為目的的福利性住房保障模式。其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。二戰(zhàn)后各國(guó)為了解決惡劣的居住條件都有大規(guī)模興建公共住房的經(jīng)歷，待供求矛盾緩解以后，再逐步利用市場(chǎng)的作用和功能，如英國(guó)在解決供求矛盾以后，大力推進(jìn)了公共住房的私有化進(jìn)程。其三，宏觀經(jīng)濟(jì)體制。住房作為國(guó)民生活的必需品，是與該國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)體制緊密聯(lián)系的。譬如瑞典、瑞士等北歐福利國(guó)家，國(guó)家不僅提供從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障，也充分提供高質(zhì)量的福利性住房，其住房保障模式倡導(dǎo)公民普遍地享受住房福利，國(guó)家有保障公民住房福利的職責(zé)。 2．通過(guò)立法和長(zhǎng)期規(guī)劃來(lái)保障公共住房政策的實(shí)施 住房保障需要政府制定相關(guān)法規(guī)保證措施的順利實(shí)施。美國(guó)政府為了解決低收入居民住房和貧民窟問(wèn)題，先后通過(guò)了《住房法》、《城市重建法》、《國(guó)民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等，對(duì)住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定。日本的公共住宅立法達(dá)40多部。而新加坡1927年制定的《新加坡改造法令》至今已有近80年的歷史。 住房保障制度不能僅僅停留于短期的政策層面，需要將其作為一種長(zhǎng)期規(guī)劃加以考慮，特別是在住房短缺的年代更應(yīng)如此。1966年日本基于長(zhǎng)期綜合計(jì)劃制定了《住宅建設(shè)規(guī)劃法》，將每五年作為一期來(lái)實(shí)施住宅建設(shè)計(jì)劃。政府將全國(guó)分為10個(gè)區(qū)域并制定各區(qū)域的地方住宅建造五年計(jì)劃，各都道府縣基于該計(jì)劃分別制定本地區(qū)的住宅建造五年計(jì)劃。住宅建設(shè)五年計(jì)劃中，制定了居住水平目標(biāo)及包括民間建設(shè)住宅在內(nèi)的5年內(nèi)應(yīng)建成的住宅建造戶(hù)數(shù)目標(biāo)。20世紀(jì) 50-60年代，瑞典政府進(jìn)行全面的住房規(guī)劃，集中大量的財(cái)力、物力，特別是20世紀(jì)60年代提出了“消滅住房短缺”口號(hào)，制定了雄心勃勃的百萬(wàn)套10年建房計(jì)劃。 3．公共住房建設(shè)具有資金來(lái)源穩(wěn)定、供給主體多元的特征 在資金來(lái)源方面，從一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家住房政策的實(shí)踐來(lái)看，住房保障要定位為政府的重要職能。國(guó)際上籌集廉租房建設(shè)資金主要有四個(gè)來(lái)源：政府撥款、低息貸款、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券和公房出租收益，其中政府撥款和政府擔(dān)?；蛸N息的低息貸款，是最主要的資金來(lái)源。如英國(guó)政府扶持非營(yíng)利組織興建的普通住宅和對(duì)低收入者的租金補(bǔ)貼，近30年來(lái)每年一直保持在占GDP的2％以上，占政府公共支出的5％左右；韓國(guó)專(zhuān)門(mén)供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”85％的建筑成本由政府承擔(dān)。而專(zhuān)供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40％～50％的建筑成本是由韓國(guó)國(guó)民住宅基金提供的低息貸款支付。新加坡政府財(cái)力不僅承擔(dān)居民住宅區(qū)的公共配套建設(shè)，還要擔(dān)負(fù)“組屋”的維修與定期翻新，國(guó)民住屋計(jì)劃占政府常年預(yù)算撥款的3．8％。在這些形式多樣的建設(shè)模式中，政府的財(cái)政支持是至關(guān)重要的。此外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家還為公共住房開(kāi)拓多種資金渠道。 在供給主體方面，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，引入大量非營(yíng)利組織等民間力量參與公共住房的開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理，是解決公共住房難題的有效途徑。英國(guó)的住房供應(yīng)來(lái)自3個(gè)部門(mén)，即私有企業(yè)、住房協(xié)會(huì)和地方政府。從20世紀(jì)開(kāi)始，住房供應(yīng)部門(mén)的主體地位表現(xiàn)為從地方政府向私有企業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)住房協(xié)會(huì)逐步接替地方政府，擔(dān)負(fù)向低收入家庭提供廉價(jià)住房和出租住房的責(zé)任。西歐一些國(guó)家如瑞典、瑞士等都普遍建立了住房合作社。瑞典非盈利住房企業(yè)擁有住房比例為 21．88％，住房合作社住房比例為16．88％，挪威住房合作社大約擁有40萬(wàn)會(huì)員，建房25萬(wàn)多套，占全國(guó)住宅總量的15％。多元化供應(yīng)加大了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高了住房質(zhì)量，穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格。 4．住房政策注意培育市場(chǎng)服務(wù)體系、抑制市場(chǎng)投機(jī)行為 國(guó)外住房政策在保障公民基本住房權(quán)利的基礎(chǔ)上，注意培育房地產(chǎn)虛擬市場(chǎng)、引導(dǎo)投資投機(jī)需求，并對(duì)房地產(chǎn)實(shí)體投資需求進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)。市場(chǎng)服務(wù)體系不僅包括咨詢(xún)、流通等行業(yè)，更主要的是包括實(shí)體市場(chǎng)和虛擬市場(chǎng)。虛擬市場(chǎng)的建立有利于合理分流住房投資投機(jī)行為。對(duì)于想投資于房地產(chǎn)卻不想直接購(gòu)買(mǎi)商品房或者自己建房的投資者而言，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)基金或者不動(dòng)產(chǎn)債券可以間接進(jìn)行房地產(chǎn)投資。各國(guó)都開(kāi)發(fā)了多種房地產(chǎn)金融品種，供投資者選用。例如，德國(guó)就有開(kāi)放性房地產(chǎn)基金和封閉性房地產(chǎn)基金；美國(guó)房地產(chǎn)金融市場(chǎng)更為發(fā)達(dá)，有次級(jí)債券、房地產(chǎn)期權(quán)等。在實(shí)體市場(chǎng)抑制房地產(chǎn)投機(jī)需求上，西方國(guó)家不僅規(guī)定短期轉(zhuǎn)賣(mài)房地產(chǎn)從重征稅，而且在保有稅上加大抑制房地產(chǎn)投機(jī)需求的力度。英國(guó)甚至從規(guī)劃角度對(duì)外宋需求、投資需求進(jìn)行約束，以保障當(dāng)?shù)鼐用竦淖宰⌒孕枨蟆?BR> 5．住房政策注重綜合利用多種政策工具 許多國(guó)家政府通過(guò)稅收、金融、法律等多種手段來(lái)實(shí)施住房政策。英國(guó)政府通過(guò)制定住房建設(shè)補(bǔ)貼金制度、市政住房建設(shè)援助資金計(jì)劃等來(lái)刺激和方便新住房的建設(shè)：通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)政策、新城建設(shè)計(jì)劃、租戶(hù)購(gòu)買(mǎi)權(quán)政策等確?？赡艿馁Y源，允許私有和公有部門(mén)建設(shè)住房及個(gè)人購(gòu)買(mǎi)住房；通過(guò)住房改善補(bǔ)貼金計(jì)劃等維護(hù)國(guó)家住房的質(zhì)量；通過(guò)稅收減免、租金控制和租金補(bǔ)貼等政策，幫助個(gè)人支付他們的住房貸款或租金。美國(guó)不僅擁有發(fā)達(dá)的住房金融市場(chǎng)，而且通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃管理、財(cái)稅手段調(diào)節(jié)(包括免稅、減稅、延稅)、法律手段等對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。日本為解決低收入家庭住房問(wèn)題，綜合運(yùn)用財(cái)政和金融手段發(fā)放低息貸款，貼息由財(cái)政部門(mén)承擔(dān)；運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，對(duì)居民購(gòu)建符合國(guó)家政策及技術(shù)規(guī)范要求的住宅，在還貸期內(nèi)還款的數(shù)額可在個(gè)人所得稅中扣除，個(gè)人住宅取得的定期收益免征所得稅。我國(guó)目前的住房保障制度缺乏金融、財(cái)政和稅收方面系統(tǒng)配套的綜合支持政策，單一的住房保障手段很難適應(yīng)多層次的住房保障需求。 國(guó)外公共住房制度由于國(guó)情和歷史文化的不同，具有較大差異，然而住房政策的核心思想?yún)s基本一致：即國(guó)家政府認(rèn)為公民的基本居住權(quán)利需要得到保障，在認(rèn)同住房商品特性的同時(shí)也未忽視住房作為公共產(chǎn)品的社會(huì)屬性，均對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取了一定的主動(dòng)干預(yù)政策，而不是放任自流。不同的地方是，歐洲國(guó)家政府的干預(yù)較為直接、全面和深入，英國(guó)政府甚至直接采用住房規(guī)劃調(diào)控手段來(lái)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)；而美國(guó)卻采取了較為隱蔽的方式，國(guó)家并不直接干預(yù)住房的供應(yīng)和價(jià)格，而是采取了稅收、信貸的形式間接影響開(kāi)發(fā)商和房地產(chǎn)市場(chǎng)。 三、對(duì)我國(guó)住房政策的啟示 1．注重政策引進(jìn)的配套銜接 新加坡獨(dú)特的定價(jià)制度和組屋與公積金的配合，是組屋制度的思想結(jié)晶。因此，在政府的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)下，組屋和公積金形成了一個(gè)互為補(bǔ)充的系統(tǒng)：只有組屋沒(méi)有公積金，“居者有其屋計(jì)劃”推行不下去；只有公積金沒(méi)有組屋，單靠起伏跌宕的市場(chǎng)難以解決普遍的住房問(wèn)題。而我國(guó)的公積金以及住房補(bǔ)貼卻要購(gòu)買(mǎi)商品房，把個(gè)人購(gòu)房置于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之下，與高昂房?jī)r(jià)相比，公積金以及住房補(bǔ)貼只是杯水車(chē)薪，背離了引進(jìn)的原旨。 2．正確估計(jì)過(guò)度市場(chǎng)化的危害 政府在對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)上，應(yīng)將其社會(huì)性、福利性功能擺在首位，然后才是它的“產(chǎn)；業(yè)性”。只有這樣，才能從根本上為解決中低收入群體的住房問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。國(guó)外住房政策的演變告訴我們：充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制是建立在供求平衡、保障公民基本居住權(quán)利基礎(chǔ)上的。因此，我國(guó)不能盲目跨越階段，特別是在當(dāng)前供求失衡的階段，要著力保障弱勢(shì)群體的基本住房條件，促進(jìn)各級(jí)政府加大對(duì)保障性住房的投入。各級(jí)地方政府都應(yīng)建立起住房保障制度，在確定低收入群體和低收入家庭的基礎(chǔ)上，加大廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度，大幅度增加住房的有效供給。 3．盡快建立健全社會(huì)資金投入住房保障的政策體系 政府今后在住房保障上應(yīng)充分發(fā)揮政策手段的作用，引導(dǎo)、拉動(dòng)更多的社會(huì)資源參與保障住房的供給。政府應(yīng)盡快建立健全社會(huì)資金投入住房保障的政策體系，運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融等政策手段，鼓勵(lì)增量和存量保障性住房的供給。 | ||