關(guān)于土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)價值評估的探討
摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估是一項新興的土地估價業(yè)務(wù)，隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離為核心的新一輪農(nóng)地制度改革拉開序幕，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估在農(nóng)村土地市場化進(jìn)程中必將發(fā)揮積極作用，目前價值評估在理論、實(shí)踐上存在一些問題，為滿足土地流轉(zhuǎn)市場需要，應(yīng)構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估體系。
關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán) 三權(quán)分離 價值評估
一、“三權(quán)分離”背景
2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，允許農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)。2014年,《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這表明，我國農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”新格局已經(jīng)形成，新一輪農(nóng)村土地改革拉開了序幕，將有效促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系的建立與完善，同時也給土地估價行業(yè)帶來新的市場機(jī)遇。
二、“三權(quán)分離”具體內(nèi)容
首先堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。堅持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，是維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的核心價值基本前提。目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村組三級所有，所有權(quán)主體擁有的土地具有完整的占有、使用、收益、處分之權(quán)利，非為國家公共利益的需要不得征收。另外，土地所有權(quán)人對土地?fù)碛邪l(fā)包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)。
其次，保障土地承包權(quán)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。根據(jù)《土地承包法》，農(nóng)戶以本集體組織身份獲取土地承包權(quán)，擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)之權(quán)利，任何組織和個人不得剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?；谕恋氐纳鐣Ｕ瞎δ芎腿松硪栏叫?，土地承包權(quán)不得買賣、抵押。
同時，放活經(jīng)營權(quán)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保。實(shí)質(zhì)上等于確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，其可完整實(shí)現(xiàn)經(jīng)營使用、有償流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、長期持有及繼承等財產(chǎn)功能，將成為與住宅、宅基地、農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)一起成為農(nóng)民固有財產(chǎn)。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估的作用
農(nóng)地“三權(quán)分離”大大加快農(nóng)村土地的市場化進(jìn)程，評估機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的重要中介之一，也將發(fā)揮著重要作用：
1、促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場完善
在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，涉及土地估價的問題越來越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、租金出租、作價入股行為，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款金額確定等，使得農(nóng)村土地評估服務(wù)變得不可缺少。目前，農(nóng)村土地承包權(quán)交易價格混亂，缺少一個有效的估價標(biāo)準(zhǔn)，市場交易雙方在定價、議價時存在局限性和盲目性，從長遠(yuǎn)來看，在一定程度上制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。具備合理的農(nóng)村土地價格是建立有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場的必要條件。除此之外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估有利于實(shí)現(xiàn)價格對資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)土地從低效率經(jīng)營者流向高效率經(jīng)營者集中。
2、有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營主體的融資需求
目前銀行、擔(dān)保公司機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款重視程度不高，除了法律政策、風(fēng)險控制、貸款成本等因素外，還有一個重要原因就是對于用來擔(dān)保的土地價值無法客觀評定準(zhǔn)確評估，這直接影響貸款額度及風(fēng)險控制。土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估過低， 會導(dǎo)致其融資額度的減少，無法滿足經(jīng)營主體擴(kuò)大再生產(chǎn)需要，也容易導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害；如果評估價值過高，會放大融資風(fēng)險。因此，由獨(dú)立、公正、客觀的第三方評估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行價值評估，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營主體的融資需求。
四、土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估存在的問題
由于過去長時期農(nóng)村土地市場發(fā)育的相對滯后，一定程度上制約了農(nóng)村土地價值評估理論與實(shí)踐的發(fā)展。
1、缺失價值評估標(biāo)準(zhǔn)
土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)評估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是《農(nóng)用地分等、定級規(guī)程》、《農(nóng)用地估價規(guī)程》兩部國家標(biāo)準(zhǔn)，成都、重慶等一些開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押試點(diǎn)的地區(qū)也發(fā)布了當(dāng)?shù)氐膬r值評估導(dǎo)則，但是目前缺少全國性的土地承包經(jīng)營權(quán)估價準(zhǔn)則或技術(shù)指引，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估理論及技術(shù)支撐支撐供給不足。
2、缺少專業(yè)的價值評估機(jī)構(gòu)
根據(jù)國家法律，目前土地承包經(jīng)營權(quán)的法律制定、登記辦證、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)定的機(jī)構(gòu)來完成。目前農(nóng)村土地評估市場上從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估的機(jī)構(gòu)比較混亂，不具備土地估價資質(zhì)的農(nóng)業(yè)咨詢公司也可以獲取評估業(yè)務(wù)，根據(jù)國家《土地承包法》、《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營權(quán)的制度建設(shè)、確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。受部門壁壘影響，土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)定的機(jī)構(gòu)來完成。以成都市為例，2012年成都市頒布《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（土地經(jīng)營權(quán)）抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》和《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（土地經(jīng)營權(quán)）價值評估機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》，明確規(guī)定來土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估由成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心授權(quán)委托。凡未授權(quán)委托的價值評估機(jī)構(gòu)開展的評估業(yè)務(wù)及出具的成果報告，成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心不予備案認(rèn)可。根據(jù)上述文件，開展價值評估的機(jī)構(gòu)有以下幾點(diǎn)：（1）獨(dú)立的法人資格；（2）固定的辦公場所；（3）注冊資金不少于100萬元人民幣；（4）專業(yè)技術(shù)人員不少于5人；（5）完善的組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部管理制度。可以看出，價值評估機(jī)構(gòu)的門檻較低，沒有硬性規(guī)定機(jī)構(gòu)的土地估價資質(zhì)、土地估價師職業(yè)資格，目前成都市土地承包經(jīng)營權(quán)評估由很多農(nóng)業(yè)咨詢公司完成，評估人員素質(zhì)參差不齊，影響了評估的專業(yè)性。農(nóng)業(yè)咨詢公司的是否專業(yè)能力從事專業(yè)的土地估價工作尚存質(zhì)疑。
3、估價方法局限性大適用性較低
根據(jù)《農(nóng)用地估價規(guī)程》，農(nóng)用地評估方法主要有收益還原法、市場比較法、成本逼近法，這些方法有著完善的理論基礎(chǔ)及技術(shù)路線，但在實(shí)際操作中，局限性很大。
（1）收益還原法是將待估農(nóng)用地未來各期正常年純收益(地租)，以適當(dāng)?shù)耐恋剡€原率還原，從而估算出待估農(nóng)用地價格的一種方法。適用于在正常市場條件下有客觀收益且土地純收益較容易測算的農(nóng)用地價格評估。
規(guī)程中提到的年總收益是農(nóng)用地按法定用途，合理有效利用土地所取得的持續(xù)而穩(wěn)定的客觀正常年收益，合理是指經(jīng)營種類、規(guī)模的合理，有效是指人力、資本投入強(qiáng)度正常，持續(xù)、穩(wěn)定的客觀正常是指不受惡劣天氣、病蟲危害、自然災(zāi)害、市場炒作、種植面積、農(nóng)資成本的影響，土壤條件、種植條件、農(nóng)業(yè)設(shè)施運(yùn)行正常的大多數(shù)土地年產(chǎn)收益。農(nóng)產(chǎn)品市場價格是計算年總收益的關(guān)鍵因素，但是中國農(nóng)產(chǎn)品市場是非完全市場競爭市場，農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成、調(diào)控機(jī)制不完善，農(nóng)產(chǎn)品易受天氣、種植面積、成本、市場炒作的影響產(chǎn)生較大的價格波動，客觀正常年收益難以確定。農(nóng)作物的種植選擇受到土地質(zhì)量、利用方式、政府引導(dǎo)等多因素影響，客觀正常年收益難以確定。另外農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)風(fēng)險取決于包括了經(jīng)營方式、自然災(zāi)害、農(nóng)資成本、農(nóng)產(chǎn)品供求市場供求、國內(nèi)外市場環(huán)境等因素方面，風(fēng)險波動的如何科學(xué)定量量化也直接影響了土地還原率合理取值。
（2）市場比較法是根據(jù)替代原理，將待估農(nóng)用地與近期市場上已發(fā)生交易的類似農(nóng)用地進(jìn)行比較，并對類似農(nóng)用地的成交價格進(jìn)行適當(dāng)修正，以此估算待估農(nóng)用地價格的方法。適用于農(nóng)用地市場交易比較活躍的地區(qū)。
由于目前農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營交易市場尚不完善，與估價對象類似的交易案例不易獲取，以成都為例，根據(jù)成都農(nóng)村土地交易所土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)掛牌信息得知，絕大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)以出租方式流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包情況很少，市場的特殊性決定了成交案例收集難度大。另外規(guī)程中對提出需對農(nóng)用地進(jìn)行自然因素修正、社會經(jīng)濟(jì)因素修正、特殊因素修正描述過于抽象化，但缺少相應(yīng)因素體系及評分標(biāo)準(zhǔn)，在評估工作中，不好實(shí)際運(yùn)用，主觀定性成分太多。
（3） 成本逼近法是指以新開墾農(nóng)用地或土地整理過程中所耗費(fèi)的各項客觀費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利息、利潤、利息、應(yīng)繳納的稅金和農(nóng)用地增值收益，并進(jìn)行各種修正來確定農(nóng)用地價格的方法。適用于經(jīng)過未利用土地開發(fā)或土地整理后的農(nóng)用地價格評估。
一般來說，土地價值由市場供求決定，而非開發(fā)成本。如果在地理條件惡劣的區(qū)域開墾出一塊貧瘠的農(nóng)用地投資巨大，若按成本逼近法很容易估出高價，但這種價格在市場中很難實(shí)現(xiàn)，開發(fā)成本高不代表土地的價值高。
五、構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估體系
1、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)及人才隊伍
培育和建立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批熟悉農(nóng)用地估價評估理論與技術(shù)的專業(yè)估價師隊伍，科學(xué)、客觀、公正地進(jìn)行評估，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)對估價師的自身也有更好的要求，不僅掌握農(nóng)用地估價理論、方法，更要熟悉農(nóng)村土地市場，做好土地調(diào)查，理清土地權(quán)屬關(guān)系，還需了解土地整理、土地規(guī)劃、土壤學(xué)、土地