征收條例應明確土地使用權的補償
■ 觀察家
從公平的角度來說，“房”和“地”是一體的，但征收的本質是“征地”。“房”總是在貶值，“地”卻相反，每年都在升值。因此，房屋征收如果撇開“地”而僅對“房”進行評估，那么這樣的評估結論是不完整的，補償結論也往往很難被接受
日前，備受公眾期待的《國有土地上房屋征收和補償條例（征求意見稿）》公開征求意見，征求意見稿涉及土地使用權補償?shù)臈l款主要有兩個，即第12條第2款規(guī)定：征收房屋的，應當依法收回國有土地使用權；第20條第1款規(guī)定：貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。
由此來看，“征收條例”對于土地使用權的補償問題仍持“回避”態(tài)度，在解決這個棘手問題上沒有任何突破。
其實，《土地管理法》早有規(guī)定：為公共利益需要使用土地、實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建……可以收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償。盡管有明確法律依據(jù)，但現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》沒有對土地使用權補償予以明確，只是在第24條給出了“模凌兩可”的規(guī)定：貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格來確定。這里的“區(qū)位”補償?shù)降着c土地使用權補償之間是什么關系，一直公說公有理，婆說婆有理?，F(xiàn)在，征收條例仍然沿襲舊規(guī)定，毫無改進，實乃一大遺憾。
筆者以為，《土地管理法》關于土地使用權補償?shù)囊?guī)定缺乏操作性，導致土地使用權補償不能以“看得見的”方式落地?，F(xiàn)行拆遷條例中的“區(qū)位”補償雖不能在法律上等同于土地使用權補償，但似乎在理解上又不能說與土地使用權補償一點關系都沒有。在某種程度上，“區(qū)位”似乎包含了土地使用權的某些因子。比如根據(jù)《北京市房屋拆遷評估規(guī)則（暫行）》，“區(qū)位”補償價就由基準地價和基準房價構成。
但從長遠來看，這種“不明不白”的補償模式無疑于一筆“糊涂賬”，應盡快明確將土地使用權補償列為單獨項目進行評估和補償。
其一，從公平的角度來說，“房”和“地”是一體的，但征收的本質是“征地”，如果被征收人在“看得見的”補償款中，只獲得“房”的估價補償款，便連“房”帶“地”一同失去，這樣的評估補償，即使實質上公平，但由于正義沒有以看得見的方式實現(xiàn)，會使被征收人產(chǎn)生“相對剝奪感”。
其二，從權利保護上看，即使“區(qū)位”補償可以理解為隱含了部分土地使用權的補償，但這種補償“不明不白”，而且沒有區(qū)分土地使用權的“來源”，實質上也抹殺了不同來源土地使用權對土地使用權人權益的影響。因此，可以說，土地使用權人在法律上的土地補償權，目前特別需要讓這項權利落地生根的支架，新修訂的征收條例理當擔此重任。
其三，從生活經(jīng)驗和情理上來說，誰都明白，“房”的價值是無法與“地”相提并論的，尤其在大中城市，“房”總是在貶值，“地”卻相反，每年都在升值。因此，在房屋征收評估中，如果撇開“地”而僅對“房”進行評估，那么這樣的評估結論是不完整的，難以反映房屋的完整市場價值，如此得出的補償結論也往往很難被接受。
土地使用權是影響被征收房屋補償?shù)暮诵囊蛩?，如果不對此價值加以凸現(xiàn)，并單獨列出評估補償，不僅不利于被征收人合法權益的保障，而且違背了征收法律關系的規(guī)范化和法治化趨勢，也無助于各地普遍存在的“拆遷之痛”、“拆遷之禍”的有效解決，導致制定征收條例的初衷落空。