出讓地價評估與出讓底價建議-------學(xué)習(xí)《規(guī)范》有感
最近，國土資源部辦公廳發(fā)布的《國有建議用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《規(guī)范》”）是在土地估價國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T18508-2001《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（以下簡稱“《規(guī)程》”）的基礎(chǔ)上制訂的專項技術(shù)操作規(guī)范，旨在規(guī)范出讓地價評估行為，進一步健全出讓定價程序，為出讓方確定出讓底價提供參考。通過學(xué)習(xí)，深切感受到《規(guī)范》出臺的重大意義；細品《規(guī)范》，領(lǐng)悟到出讓地價專項評估技術(shù)操作要求的特殊性，并就出讓底價及建議底價等問題也有了一些淺顯認識。在此拋磚引玉，以期大家共同提高。
一、《規(guī)范》現(xiàn)實意義重大
眾所周知，土地出讓制度是我國國有建設(shè)用地供應(yīng)制度的核心內(nèi)容。作為依法合理確定出讓底價是出讓的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，早在2001年，國務(wù)院“關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知”（以下簡稱“國發(fā)（2001）15號”）中就明確指出，采用協(xié)議方式供地的，必須做到在地價評估基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價格。但十余年來出讓地價評估都是以《規(guī)程》的通用性技術(shù)要求為指導(dǎo)，時至國家對房地產(chǎn)市場持續(xù)宏觀調(diào)控的今天，專項技術(shù)規(guī)范觸及當(dāng)前最敏感的出讓地價，其現(xiàn)實意義不言而喻。詳讀《規(guī)范》，可以說其最大的亮點當(dāng)屬明確要求估價結(jié)論中包含出讓底價的建議，第一次將土地估價師推到經(jīng)濟活動的前臺，《規(guī)范》既規(guī)范了土地估價師在社會經(jīng)濟活動中的專業(yè)行為，又提升了土地估價師的專業(yè)形象，極大地增強了土地估價師的執(zhí)業(yè)信心，意義非凡。
二、出讓地價評估
正是有別于其他目的的評估行為，《規(guī)范》在出讓地價評估技術(shù)操作方面有諸多細節(jié)要求。
1、評估原則
《規(guī)范》指出，出讓地價評估是指土地估價師按照規(guī)定的程序和方法，參照當(dāng)?shù)卣Ｊ袌龅膬r格水平，評估擬出讓宗地的土地使用權(quán)價格（或應(yīng)當(dāng)補繳的地價款），并在估價結(jié)果部分提出出讓底價建議及理由。也正是服務(wù)于為出讓方集體決策確定土地出讓底價（或核實應(yīng)該補繳的地價款）提供參考依據(jù)這一特殊評估目的，在《規(guī)程》的基礎(chǔ)上，《規(guī)范》還特別對出讓地價評估活動增加了價值主導(dǎo)原則、審慎原則、公開市場原則三大指導(dǎo)性原則。其中，價值主導(dǎo)原則強調(diào)土地本身的綜合質(zhì)量是決定地價水平的主導(dǎo)因素；公開市場原則則是要求評估結(jié)果的客觀性，能在公開、公正、公平的市場上實現(xiàn)；最值得一提的是審慎原則，該原則要求在評估中確定相關(guān)參數(shù)和結(jié)果時，應(yīng)分析、考慮土地市場運行狀況，有關(guān)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及存在的風(fēng)險。可以說，審慎原則是穩(wěn)字當(dāng)頭，更偏重當(dāng)前的現(xiàn)實市場背景?？傊笤瓌t對出讓地價評估技術(shù)思路、操作細節(jié)有深刻影響，使評估結(jié)論更客觀、更符合現(xiàn)實狀況，以促成土地市場有效的需求及有效的供應(yīng)，從而促進地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行。
2、評估方法選擇
《規(guī)范》將常用的評估方法分為兩組，一組包括市場比較法、剩余法、收益還原法，一組為成本逼近法、公示地價系數(shù)修正法；評估時主張從各組中各選一個方法（特殊情況除外，需作說明）。這種特別要求，表明對土地市場現(xiàn)狀和土地成本構(gòu)成、區(qū)域地價水平及地價管理政策的同樣關(guān)注，促使最終的評估價格趨于客觀、能在市場上實現(xiàn)。
3、評估方法運用
《規(guī)范》對各評估方法在具體操作細節(jié)方面也有特別規(guī)定。比如，收益還原法確定土地收益時以當(dāng)前市場水平為準(zhǔn)，并直接假設(shè)出讓年期內(nèi)收益水平保持穩(wěn)定；市場比較法原則上不選用多輪競價、高溢價率的案例，棄用歷史最高或最低樓面地價案例；剩余法對不動產(chǎn)售價不作未來估測，直接采用出讓時點的價格水平。另外，對公示地價系數(shù)修正法中基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價的公示情況，以及對成本逼近法的土地增值率（收益額）獲取均有明確規(guī)定?？傊ㄟ^對參數(shù)、假設(shè)條件、相關(guān)依據(jù)等的特別要求，力保最終評估價格更理性、更客觀。
4、估價成果
（1）實用性
如前述，《規(guī)范》最具特色的要求是在估價結(jié)果部分增加對出讓底價決策建議及理由。這種建議性意見針對性強，更貼近委托方要求，使估價工作不再僅流于紙上談兵、數(shù)據(jù)演算形式，能實實在在為出讓底價定價提供參考，實用性突出。
（2）專業(yè)性
《規(guī)范》特別規(guī)定，出讓地價評估工作由土地估價師獨立承擔(dān)，相關(guān)估價成果包括估價結(jié)果及出讓底價建議等需在完成電子備案的土地估價報告中列示，專業(yè)行為和專業(yè)要求凸顯無疑，也有別于其他如房地產(chǎn)評估、資產(chǎn)評估。
三、估價結(jié)果與建議出讓底價
按《規(guī)范》要求，估價結(jié)果應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：擬出讓宗地的評估價格和出讓底價建議。應(yīng)該說，行使底價建議權(quán)既是《規(guī)范》的亮點，也是估價師操作的難點。
1、出讓底價與出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)
出讓底價是由市、縣級國土資源主管部門或出讓地價決策機構(gòu)以土地估價報告的估價結(jié)果為重要依據(jù)，經(jīng)集體決策，綜合確定的擬出讓宗地的最低出讓價格，出讓底價是保證所有者權(quán)益的重要措施之一，出讓底價因出讓形式不同可分為協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓底價四種。國發(fā)（2001）15號“通知”就明確指出，各級人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價出讓土地；2006年國務(wù)院“關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”也規(guī)定，工業(yè)用地出讓底價不得低于工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，協(xié)議出讓最低價、工業(yè)用地出讓底價這兩個標(biāo)準(zhǔn)即是目前現(xiàn)行政策規(guī)定的國有建設(shè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。
（1）協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)
“協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定”（國土資源部21號令）規(guī)定，協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費，征地（拆遷）補償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費之和；有基準(zhǔn)地價的地區(qū)，協(xié)議出讓底價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%。按政策規(guī)定，協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)也是出讓土地的最低價標(biāo)準(zhǔn)。
（2）工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)
國務(wù)院“關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”提出，國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)，并于2007年1月實施《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》。作為工業(yè)用地，無論何種出讓形式均不得低于該標(biāo)準(zhǔn)出讓。
當(dāng)然，從價格內(nèi)涵可知，協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)和工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)均屬區(qū)域性地價，反映的是區(qū)域土地出讓的最低價格標(biāo)準(zhǔn)。
2、出讓底價建議
《規(guī)范》要求，在定價程序得出估價結(jié)果后，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌銮闆r，有關(guān)法律和政策等規(guī)定，給出底價決策的建議。也就是說，估價師提出出讓底價建議可考慮從下述三方面著手：
（1）估價結(jié)果
擬出讓地價估價結(jié)果與出讓底價應(yīng)有一定關(guān)聯(lián)性，從理論上說，出讓底價≤估價結(jié)果。
（2）相關(guān)法津法規(guī)和政策規(guī)定
如前述，出讓底價確定時不得突破現(xiàn)行規(guī)章制度規(guī)定的出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。
（A）工業(yè)用地?zé)o論何種形式出讓，出讓底價都不得低于工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)。（按國土資源部國土資發(fā)（2009）56號“關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)實施政策的通知”涉及的特殊情形除外。）
（B）協(xié)議出讓底價不得低于協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)（因開發(fā)程度、出讓年期等特殊情形除外）。
（C）招、拍、掛出讓底價也不得低于協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。
總之，出讓底價在確定時原則上不得突破上述“門檻”，即從數(shù)量看，出讓底價≥出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，由于出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)反映的是區(qū)域地價水平，尚不能反映擬出讓宗地的個別特征（出讓年期、土地開發(fā)狀況等特別約定）引起的價格變化，致使確定的出讓底價可能低于出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。若出現(xiàn)該種情形需作特別分析、說明。
（3）市場情況
根據(jù)上述分析，出讓底價的定價高低區(qū)間已基本明了，借助對市場情況的判識就可實現(xiàn)對出讓底價的定量確定。從估價師實際操作看，市場情況分析可從三方面著手:
（A）土地市場運行趨勢判斷；
（B）統(tǒng)計、整理歷史成交情況、尤其近期交易土地起始價、溢價率情況；
（C）擬出讓宗地的市場成本分析；
綜上所述，從估價師角度提出出讓底價建議，是一個新的要求，也是一種新的嘗試，期望大家大膽探索。
作者：徐濤