農(nóng)村集體建設用地基準地價研究與探討
摘要：農(nóng)村集體建設用地基準地價研究勢在必行，可借鑒相對成熟的國有建設用地基準地價研究經(jīng)驗，探索求新以反映農(nóng)村集體建設用地基準地價的特色；借助集體建設用地基準地價研究成果逐步建立、建全地價體系和地價評估體系。
關鍵詞：農(nóng)村集體建設用地使用權 基準地價 借鑒 特色
眾所周知，在土地二元所有制國情下，土地使用權進入市場流轉的核心問題之一就是價格的問題。目前，作為國有建設用地，有關地價研究和地價管理可遵從國家標準《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》及相關管理規(guī)定；而作為農(nóng)村集體建設用地，地價管理和地價評估研究落后于土地市場，在集體建設用地使用權流轉已較普遍發(fā)生的當前，尋價的途徑、定價的依據(jù)、價格體系的建立等問題尚需一一研究、解決。
一、 基準地價研究勢在必行
應該說，借鑒相對成熟的國有建設用地使用權價格研究經(jīng)驗，在開展農(nóng)村集體建設用地價格研究和建立價格體系時，率先啟動對基準地價的研究，可以取得綱舉目張的效果，具有客觀的現(xiàn)實性。
基準地價，畢竟是國家或政府為規(guī)范土地市場而制定的一種法定、公示價格，實踐證明，它對政府平衡和管理國有建設用地流轉市場起到了積極作用。同理，研究并制定農(nóng)村集體建設用地基準地價，一方面可推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉市場秩序，真正維護土地所有者和使用者合法權益。另一方面，還為流轉中稅費征收提供量化依據(jù)，并保證價格信號對市場的正確引導，維護市場穩(wěn)定。再有，對集體用地地價管理和地價評估管理而言，基準地價具有基礎、核心價格的作用。
因此，應將對農(nóng)村集體建設用地基準地價研究工作列為一項重要的基礎工作，這不僅是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，還能為建立集體建設用地地價體系和地價評估體系奠定基礎，勢在必行。
二、 基準地價特色認識
（一） 評估對象與評估思路：
1、評估對象
一般的，為實現(xiàn)全域覆蓋，在一定行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地范圍外的農(nóng)村集體建設用地均應納入作業(yè)評價范圍。作為評估對象，這些廣泛分布的存量集體建設用地（不涉及農(nóng)用地轉為農(nóng)村集體建設用地）有別于國有建設用地，其在地域分布及流轉形式、流轉方向上存在差異。以全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革區(qū)成都市為例，集體建設用地可歸納為兩類：先拆院并院、土地整理集中再流轉使用的集中區(qū)土地和以零星方式流轉使用的土地。
第一類，集中使用區(qū)建設用地。主要指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理專項規(guī)劃，通過拆院并院和土地整理方式，將原有零星分散的宅基地和其它集體建設用地復墾為耕地后，原宅基地和其它集體建設用地面積扣除新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地面積后，節(jié)約的集體建設用地按城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村集體建設用地減少相掛鉤的方式，在規(guī)劃集中建設區(qū)中使用的土地，其具有一定規(guī)模、成片使用。
第二類，零星建設用地。指正在使用或廢棄使用的零星宅基地及其它零星建設用地，如在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育改革進程中已廢棄或利用率不高的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、教育醫(yī)療用地等，其游離在規(guī)劃集中使用區(qū)之外，呈小規(guī)模甚至單宗分布格局。
顯而易見，兩類建設用地在地域表現(xiàn)或取得方式、流轉形式上的存在差異，可順勢分別就這兩個類別的地價開展研究，即集體建設用地集中使用區(qū)基準地價、零星集體建設用地基準地價。
綜上所述，對農(nóng)村集體建設用地基準地價可進行差異性分類，按不同類別分別進行研究。
2、評估思路
參考《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，并借鑒國有建設用地基準地價研究經(jīng)驗，基準地價測評通常采用收益法、市場比較法、成本逼近法、剩余法等方法。但在農(nóng)村集體建設用地基準地價測評研究時不可避免的會遭遇技術瓶頸，即相關參數(shù)確定的依據(jù)不充分、測評方法難以選擇，與此相對應的背景是目前農(nóng)村集體建設用地流轉尚處于初期階段，不少的流轉案例發(fā)生于隱形市場、議價也極其隨意，包括法律支持、市場交易平臺與市場交易資料等均缺失。
為解決這一難題，應對評估對象即農(nóng)村集體建設用地使用權進行全方位的審視，通過梳理農(nóng)村集體建設用地流轉主體、流轉形式、流轉方向乃至處置方式，結合地方政府出臺的農(nóng)村集體建設用地流轉管理辦法（試行）及相關政策，深度剖析集體建設用地的取得背景、價格形成機制、流轉中作為土地使用權價格的表現(xiàn)方式等特點，以此為突破口，得到易于操作、最為簡捷的評估思路。比如,借助前述分析，在對不同類別基準地價進行測評時，評估思路也就有所區(qū)別。對集體建設用地集中使用區(qū)基準地價，通過還原其集中使用土地的形成（取得）過程，即考慮拆舊區(qū)（涉及地面附著物賠償、耕地復墾等成本）、建新區(qū)（涉及地面附著物補償、公共及基礎設施配套、新居住區(qū)住房建設費等成本）這兩大基本成本，借用成本法的計算思路即可獲得重要的測算途徑。而對零星集體建設用地基準地價，可模擬宅基地整合、收購舊房置換新房的流轉方式，利用等價交換原則，借用剩余法（剝離法）思路，將置換取得的新住房總價格扣減舊住房建筑物價格及原宅基地的復墾費等費用，也可得到最簡捷的測評途徑。
總之，在對集體建設用地基準地價評估時，應結合現(xiàn)階段地方政府對集體建設用地使用權流轉管理政策，認真分析集體建設用地在成本取得、價格形成、流轉方向上的特點，通過模擬、還原方式探索求新，拓展新的評估思路，彌補目前集體建設用地流轉市場資料先天不足的缺陷。
（二）地價內(nèi)涵的界定。
對集體建設用地基準地價研究時，可借鑒國有建設用地基準地價價格定義進行地價內(nèi)涵的界定。當然，考慮到集體建設用地的流轉特點和現(xiàn)行相關管理政策，除設定估價基準日外，還應對地價內(nèi)涵中的其它內(nèi)容逐一分析。
1、 土地用途
根據(jù)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，與城鎮(zhèn)國有建設用地相同，農(nóng)村集體建設用地中，商服、工業(yè)等用地功能明了，作為主要的用途類別認定是明確的，唯有提供居住保障功能的居住用地（宅基地）是否列為評價用地類別存在爭議、有較大分歧。因為，按現(xiàn)行法律、法規(guī)和管理政策規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地不得用于商品住宅開發(fā)；宅基地不得買賣、轉讓，不少人認為農(nóng)村集體建設用地中居住類用地（含宅基地）使用權流轉存在法律障礙而無研究意義。但在現(xiàn)實和未來農(nóng)村集體建設用地使用權流轉過程中，在一定條件下存在、也不可回避包括宅基地在內(nèi)的居住用地使用權流轉、確價問題
例如，集中使用區(qū)居住用地使用權可能通過包括買賣、出租、置換等方式在不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織間流轉；另外集中使用區(qū)修建的居住用房對外出租情況也有發(fā)生。再如，零星宅基地因無償取得而無價格的慣例已被打破，農(nóng)村房屋買賣、地隨房走的轉讓價格中土地即宅基地使用權價格凸現(xiàn)。更現(xiàn)實的是，從政策管理層面看，一些地方政府關于農(nóng)村集體建設管理用地流轉管理辦法中已允許包括宅基地、居住用地在一定條件下通過房屋出租、聯(lián)建等方式流轉，也涉及確價問題。比如，《國土資源部關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》（2010.3.2）中指出，“允許自治組織對新申請宅基地的住房開展宅基地有償使用試點”、“對村莊內(nèi)現(xiàn)有各類建設用地進行調(diào)整置換的，應對土地、房屋價格進行評估……在留足村民必須居住用地（宅基地）前提下，其它土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)”。
因此，基于客觀現(xiàn)狀和相關管理文件的指引，居住用地（含宅基地）應該作為農(nóng)村集體建設用地基準地價的一大用地類別進行研究。
2、 土地權利狀況
參考地方政府已公布實施的農(nóng)村集體建設用地流轉管理辦法的有關規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地按要求應按有償（出讓）方式流轉。因此，土地權利狀況應按有償（出讓）、無他項權利限制設定，以最大化體現(xiàn)集體土地所有者的權能。
當然，作為零星集體建設用地，需特別關注其權利狀況的特點。由于零星集體建設用地就取得方式看，以無償劃撥為主，流轉也多因整合、置換、收購等引起，因此考慮現(xiàn)行政策規(guī)定及基準地價的現(xiàn)時指導性，對零星集體建設用地土地的權利狀況宜按劃撥、無他項權利限制設定。
3、 使用年期
農(nóng)村集體建設用地要實行有償流轉，就必須考慮取得土地使用權的使用年期，并與國有土地使用權使用期限銜接，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、完整的土地流轉市場打下基礎。參考《中華人民共和國國有土地出讓和轉讓暫行條例》，可以確定不同土地用途使用年期為對應國有土地最高使用年期，即商業(yè)40年，工業(yè)50年，居住用地70年。
值得注意的是，按現(xiàn)行法律法規(guī)，村民在取得宅基地使用權后，作為使用權人有長期使用的權利，因此，遵循合法性原則，宅基地使用年期宜界定為長期（無使用年期限制）。至于宅基地以外的其它零星建設用地，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村學校、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、公共配套設施用地等，歷史上大多無償劃撥取得、未作使用年期上的規(guī)定，結合其未來可能流轉方式（以整合、置換為主），我們也可將使用年期按長期（無使用年期限制）設定。
4、容積率
可參照城鄉(xiāng)規(guī)劃確定容積率水平。需注意的是，鑒于農(nóng)村集體建設用地幅員廣闊，應根據(jù)地形、地勢變化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃特點，反映出區(qū)域空間如平壩、丘陵、山地區(qū)規(guī)劃容積率變化情況，體現(xiàn)土地使用強度差異。
5、開發(fā)程度
同國有建設用地相似，主要考慮通電、通水、通路，場地平整等相關因素，具體可結合評價區(qū)域土地平均開發(fā)狀況確定開發(fā)程度。需強調(diào)的是，為準確反映土地開發(fā)程度對地價的影響，應認真研究地方政府現(xiàn)行有關對農(nóng)村集體建設用地流轉管理的相關規(guī)定。
目前地方政府作為現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟管理者與基礎設施及相關環(huán)境建設的投資者，按投資與收益相統(tǒng)一的分配原則，往往要參與對農(nóng)村集體土地使用權流轉收益的分配。據(jù)了解，不同地方有不同分配形式。有的地方政府是按集體建設用地流轉成交價的一定比例收取，這種情況可按評價區(qū)域土地平均開發(fā)狀況設定相應的土地開發(fā)程度。有的地方政府則是在農(nóng)村集體建設用地流轉成交價之外向土地授讓人另行收繳土地基礎設施建設投入涉及的相關配套費。例成都市，據(jù)成都市人民政府成府發(fā)（2009）32號文《成都市人民政府工作報告批轉市國土局等部門關于我市集體建設用地使用權初次流轉收取公共設施和公用事業(yè)建設配套費及耕地保護金指導意見（試行）的通知》，在初次流轉款之外，由集體建設用地授讓人按規(guī)定標準繳納公共設施、公用事業(yè)建設配套會費及耕地保護金，前者為成交價（基準地價、租金）的10—15%，后者為成交價（基準地價、租金）2%。由此可見，這種土地流轉成交價中不涉及政府因市政配套投入而發(fā)生的分配，即土地價格中不含土地公共、基礎設施配套費。所以，土地開發(fā)程度可界定為“生地”或“場平地”。
總之，在對集體建設用地土地開發(fā)程度進行界定時，應關注流轉成交價格的構成及分配，不能一概而論，以保證基準地價的客觀現(xiàn)實性。
三、 基準地價評價工作延伸思考
（一）基準地價與征地補償價格
就概念而言，農(nóng)村集體建設用地使用權價格與征地補償價格有明顯區(qū)別。一方面，前者為使用權價格、系“部分價格”，后者是所有權價格即“完整價格”，作為終結、買斷價格較前者至少多出在征地時發(fā)生的新征建設用地有償使用費、耕地占用稅、人員社保安置費。另一方面，以涉及的地類看，前者僅涉及用地效益、取得成本相對較高的建設用地部分，而后者還可能涉及農(nóng)用地、未利用地等，從不同地類的成本取得角度看兩者也難以對等。
但在農(nóng)村實踐操作、尤其源于農(nóng)村基層的意見反饋看，農(nóng)村集體建設用地基準地價與征地價格數(shù)據(jù)沖突較大，也容易被簡單的進行數(shù)據(jù)比較，可能對國家的征地工作帶來一些影響。當然，既有的國家征地政策及征地操作是否存在對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補償過低的問題，值得反省。
（二）基準地價與價格機制
1、實行公示地價制度
運用科學的方法確立與國有建設用地相協(xié)調(diào)的農(nóng)村集體建設用地基準地價，由各地政府、國土資源管理部門審核、定期公布，并適時調(diào)整，以期對市場價格進行正確引導、維護市場穩(wěn)定。
2、 逐步建立地價體系和地價評估體系
目前，從農(nóng)村集體建設用地使用權類型看，可細分為與國有建設用地相似的劃撥、出讓、租賃、入股等使用權類型，借助基準地價研究成果，認真研究各類使用權價格的特點以逐步建立農(nóng)村集體建設用地價體系和地價評估體系。例如，對最活躍、最普遍的農(nóng)村集體建設用地出租涉及的租賃價格。根據(jù)《合同法》相關規(guī)定，租賃期限不得超過20年，在現(xiàn)實中，為利于租賃當事人認清租賃與出讓的區(qū)別，防止、杜絕以租代出讓，維護當事人合法權益，20年租賃使用權即為使用年期上限。再如，在對租賃價格進行測評時，應考慮現(xiàn)行法律、法規(guī)對集體建設用地流轉的法律、政策方面支持力度的有限性，農(nóng)村集體建設用地流轉經(jīng)濟風險相對較大，目前集體建設用地投資風險應高于國有建設用地，故在土地還原率取值方面應有所體現(xiàn)。
3、 實行集體建設用地使用權最低保護價制度
一方面，為避免集體土地資產(chǎn)流失，保護土地所有者、使用者合法權利；另一方面，考慮集體建設用地使用權流轉初期的這一時代特點，借鑒國家對國有工業(yè)用地制訂有最低出讓價底價的思路，可參考集體建設用地基準地價成果制定集體建設用地使用權流轉最低保護價，并注意適時調(diào)整。
4、 建立評估及備案制度
確權定價是建立土地市場的一項基礎性工作，積極開展對農(nóng)村集體建設用地使用權評估，逐步建立農(nóng)村集體建設用地使用權評估制度將有助于對集體建設用地流轉市場的規(guī)范管理和市場秩序的維護。比如，目前應要求涉及作價入股、抵押等對社會穩(wěn)定影響較大的農(nóng)村集體建設用地使用權價格，采用以基準地價系數(shù)修正法為主的評估方法進行評估。同時，通過評估備案制度，規(guī)范評估操作和積累相關管理信息，為推動集體建設用地流轉市場健康發(fā)展提供服務配套保證。
作者：徐濤
日期：二O一O年六月