公共廉租房制度的國際借鑒
2013-03-28 00:00:00 《改革》2010第3期
公共廉租房制度源于對低收入群體的居住權問題的關注和研究。商品房市場只能解決有實際支付能力的群體的居住權問題，對于低收入群體的住房，若沒有政府的干預，市場不會自動供給，因此，僅僅依靠市場的手段難以全面解決社會各階層的住房問題。隨著發(fā)達國家政府建設福利國家的意識的增強，由政府主導解決低收入群體的居住權問題的思想逐漸被納入到國家中長期戰(zhàn)略和法律制度層面中來。
世界各國建立公共廉租房制度的時間各有先后。最早實施公共廉租房制度的國家是法國和英國。法國和英國從19世紀下半葉開始提出公共廉租房制度，但是兩國公共廉租房的真正大發(fā)展始于二戰(zhàn)后。美國的公共廉租房制度于20世紀上半葉提出，但其大規(guī)模發(fā)展也始于二戰(zhàn)后，而日本、新加坡等多數(shù)新興經(jīng)濟體的公共廉租房制度則興起于二戰(zhàn)后并后來居上。由于歷史發(fā)展背景和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，世界各國的公共廉租房制度在法律規(guī)范、融資模式、補貼方式等許多方面存在顯著差異。
一、世界典型國家的公共廉租房制度的發(fā)展經(jīng)驗
在此主要介紹三種典型的廉租房制度模式，分別是美國、英國與新加坡。美國的廉租房政策代表著自由市場經(jīng)濟國家的政策，英國的廉租房政策代表著高福利的西歐國家的政策，而新加坡的住房政策則具有新興經(jīng)濟的典型特點。美國和英國的廉租房政策在歷史上經(jīng)歷了較大的演變，而新加坡的廉租房政策建立于20世紀60年代，在較短的時間內(nèi)，構建起了一套高效完善的廉租房體系，獨具特色，值得借鑒。
（一）美國
在美國，和廉租房類似的住房被稱為公共住房，公共住房制度的發(fā)展大致可以分為三個階段。第一個階段是1937年至20世紀60年代初。1937年，羅斯福政府頒布了首個住房法案以解決低收入階層的住房短缺問題。在這一階段中，公共住房的資金提供者是美國聯(lián)邦政府和地方政府，而公共住房的建造者和提供者是地方政府。地方政府通過收購貧民窟等土地將土地進行整理，將土地一部分用于公共住房的建造，大部分出售給私營的房地產(chǎn)開發(fā)商，保障了公共住房建設的資金來源，也對拉動美國經(jīng)濟起了重要作用。這一階段的公共住房制度卓有成效，到了20世紀60年代，政府已經(jīng)興建了大量公共住房。但是公共住房的興建也帶來了一些問題，一方面造成政府負擔沉重；另一方面由于公共住房市場的大量供給，一部分私人住房市場的購買者也轉(zhuǎn)向公共住房市場，使得整個住房市場出現(xiàn)供求失衡的狀態(tài)。
第二個階段是20世紀60年代初至70年代末。從20世紀60年代開始，為減輕政府的財政負擔并保證住房市場的良性發(fā)展，聯(lián)邦政府一方面開始鼓勵私營房產(chǎn)開發(fā)商為低收入階層建造住房，另一方面則為低收入階層提供更靈活、更多樣的補貼方式。1968年，約翰遜政府提出了針對低收入階層的房租補充計劃，主要內(nèi)容包括：向私營房地產(chǎn)開發(fā)商提供低利率貸款；向低收入家庭提供租金補貼。這一階段美國公共住房政策的主要特點是“公私合營”。
第三個階段是20世紀70年代末至今。這一階段美國公共住房政策的主要特點是政府逐漸退出了公共住房的建設，公共住房的建設任務主要由政府支持和引導的私營房地產(chǎn)開發(fā)商承擔，政府轉(zhuǎn)為向低收入者直接提供租金補貼。20世紀70年代，美國政府先后頒布了租金證明計劃和租金優(yōu)惠券計劃。租金證明計劃規(guī)定符合公共住房申請資格的租戶可以通過從地方政府獲得租金證明到私人住房市場上租住滿足政府規(guī)定的質(zhì)量等級和租金限額以內(nèi)的住房，并且只需向房主支付較小比例的租金，政府將會補貼市場平均租金和租戶實際支付的租金之間的差額。隨后，又提出了租金優(yōu)惠券計劃，與租金證明計劃相比，租金優(yōu)惠券計劃中的租戶有更大的自主性，政府發(fā)給低收入者一定的租金優(yōu)惠券。當持租金優(yōu)惠券的租戶在市場上所找到的租房的租金低于政府規(guī)定的市場租金時，允許低收入者保留未花完的優(yōu)惠券，下次繼續(xù)使用；低收入者也可租住高于市場租金的住房，多出的費用則由租戶自己負擔。而參加租金證明計劃的租戶則限于固定的地域，固定的租金標準。
（二）英國
早期的英國廉租房包含明顯的福利色彩。1919年出臺的《住宅法》確立了以公營住宅為核心的住房供應體系，政府負責投資建造公共住房，再以低租金租給居民。二戰(zhàn)后，住房嚴重短缺，英國政府直接介入國民住宅的建設，大規(guī)模建設出租公房，增加住房供應。中央財政每年會安排公房的建設預算，環(huán)境交通和區(qū)域部根據(jù)地方現(xiàn)有住房供給和中低收入家庭住房需求按年度向地方政府撥款，地方政府則負責建設和維護公共住宅。出租公房的租金很低，在20世紀60年代，其年租金只相當于住房價值的1.1％，公房居民房租支出僅占收入的10％，而租用私房的居民房租支出占收入的20％。由于租住公房的價格低廉，越來越多的居民傾向于租住公房，截止到20世紀70年代，英國國內(nèi)租住公房的戶數(shù)幾乎占了1／3。
1979年保守黨上臺后，英國政府開始反思住房福利制度，并著手對其進行改革。其中一項就是房租補貼。房租補貼計劃是把財政預算中原來用于公房建設和維修的住房保障資金的一部分用于發(fā)放低收入居民的房租補貼。根據(jù)補貼對象的不同，房租補貼分為直接補貼和間接補貼。直接補貼是指政府向住宅消費者發(fā)放補助，直接資助其買房、租房；間接補貼是指向非政府的住房供給者提供補助，包括向住房開發(fā)商提供的建屋補助和向私人房屋出租者提供的租金補助。房租補貼的發(fā)放標準和家庭收入水平密切掛鉤，不同收入的家庭領取不同水平的房租補貼。目前，英國住房協(xié)會中已有70％的租房居民不同程度地領取了政府的住房補貼。
（三）新加坡
新加坡的廉租房制度以高福利、高效率著稱。新加坡設立了專門的建屋發(fā)展局建造和管理所謂的“公屋”，建設資金90％來自于政府財政。20世紀60年代開始，新加坡政府制定了“五年建屋計劃”，開始大規(guī)模興建低標準住房，1964年政府又宣布實行“居者有其屋”計劃，推行住房自有化政策。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，新加坡創(chuàng)造了獨具特色的住房保障體系，堅持了政府建房的方式，保持了實物補貼的傳統(tǒng)。在很短的時間內(nèi)，新加坡政府構建起了一套高效完善的住房保障體系，全面解決了各個收入階層的住房問題，因此也被譽為“世界的典范”。新加坡的住房保障體系中與廉租房相關的主要表現(xiàn)為兩個方面：
一是建造公屋，低價向居民出租。公屋是在新加坡的政府機關建屋發(fā)展局的主持下修建的，它成功地解決了新加坡的住房問題。新加坡的公屋分配制度分為兩個階段：在住房嚴重短缺時期，政府大量投資建房出租給廣大中低階層的居民，這些政策保證了低收入家庭能夠優(yōu)先住進公共住宅；當住宅短缺問題解決之后，又推行住房自有化政策，即執(zhí)行“居者有其屋”的計劃。為此，建屋發(fā)展局建設大量公共住宅，低價向廣大中、低收入家庭出售，并鼓勵私人建房，一般收入水平的家庭都有資格購買建屋發(fā)展局的住宅。
二是政府的間接補貼。政府的間接補貼是指新加坡政府支付給建屋發(fā)展局而非直接發(fā)給低收入者的補貼。因為建屋發(fā)展局出租公屋的租金和銷售公房的價格由政府確定，一般遠遠低于市場價格，造成建屋發(fā)展局的政策性虧損，政府每年都從財政預算中給建屋發(fā)展局安排一筆補貼來保證其正常運作。此外，在土地方面建屋發(fā)展局也得到政府強有力的支持。1966年新加坡政府頒布《土地征用法令》，規(guī)定建屋發(fā)展局能以遠遠低于私人發(fā)展商的價格獲得土地，建造公屋，使建屋發(fā)展局以低于市場的價格獲得大量土地，保證了公屋建設的順利進行。政府以低價將土地讓渡給建屋發(fā)展局的行為實質(zhì)上是對其以間接方式進行補貼。
二、對我國公共廉租房建設的啟示
世界各國的公共廉租房制度在融資模式、補貼方式、管理方式等許多方面存在顯著差異。而在各個國家公共廉租房的發(fā)展歷史上，有關廉租房的政策和制度也在不斷發(fā)生演變。廉租房制度應根據(jù)各個國家的國情不同而有所不同，應隨著社會經(jīng)濟條件的變化而有所變化。
（一）不同的發(fā)展階段應選擇不同的廉租房供給模式
根據(jù)政府是否是廉租房建設的主要出資方，可以把廉租房供給模式大致分為兩種：一種是政府全面主導的模式，另一種是政府引導、市場建設的模式。美國和英國的公共住房制度都經(jīng)歷了由政府全面主導的模式向政府引導、市場建設的模式的轉(zhuǎn)變。但是這并不意味著政府全面主導的模式劣于政府引導、市場建設的模式。在住房短缺的時代，政府全面主導的模式能夠在短時期內(nèi)增加住房供給，解決低收入者的住房困難，對于緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定有著積極的作用，政府總是在市場失靈甚至市場地位缺失的時候發(fā)揮作用。
針對目前我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展狀況，當前我國應使用政府全面主導的廉租房供給模式。第一，我國仍處于城市化的高速發(fā)展時期，住房市場需求大于供給的狀態(tài)長期存在，在相當長一段時間內(nèi)商品房市場仍然存在高額利潤，即使政府提供具有較高幅度的補貼或優(yōu)惠政策也很難推動私人房地產(chǎn)開發(fā)商參與到廉租房的建設中來；第二，我國資本市場和金融體制尚不完善，很難使用多元化的融資渠道來推動廉租房的建設；第三，廉租房的相關政策法規(guī)不完善，私人部門能否自覺地參與利潤率較低的廉租房建設尚值得懷疑。
但是，美國和英國的公共住房制度的發(fā)展歷史也證明，在住房市場發(fā)展相對成熟的時候，政府作為住房供給者的角色常常是低效率的：一方面，政府全面主導的模式使得政府承擔巨大的財政壓力，政策難以落實；另一方面，政府以供給者的身份介入住房供應，干擾了住房市場的正常發(fā)展，影響到商品房市場的發(fā)展，不利于社會整體福利的提高。
因此，在我國城市化進程基本完成之時，當住房供給相對充盈之時，商品房市場發(fā)展相對成熟的時候，由政府引導和支持私人房地產(chǎn)商建設廉租房的模式可能是更適宜的。隨著中國資本市場的發(fā)展和住房融資體制的完善，將可以利用多元化的融資渠道來籌集建設廉租房所需資金，既可以借鑒美國利用房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）等融資手段發(fā)展廉租房，也可以借鑒法國鼓勵非贏利機構或住房合作社建設廉租房。
（二）現(xiàn)階段我國廉租補貼方式的選擇
廉租房的補貼方式和廉租房的供給模式是相伴隨的。廉租房的補貼方式一般分為三種：一種是直接對低收入家庭提供低租金的公共住房，這是所謂的實物補貼，這是和政府全面主導的供給模式相伴隨。其它兩種補貼方式則和政府引導、市場建設的供給模式相伴隨，一是政府提供優(yōu)惠貸款等優(yōu)惠政策，支持私營房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設低成本的住房，同時要求私營房地產(chǎn)開發(fā)商必須低價出租給低收入家庭，這是所謂的間接租金補貼；二是政府直接發(fā)放貨幣補貼給低收入家庭，由他們直接到私人住房市場上租住政府規(guī)定范圍以內(nèi)的住房，這是所謂的直接租金補貼。在美國和英國的廉租房發(fā)展的早期，它們都主要采取了實物補貼的方式。而在住房供給相對充盈的時期，政府向低收入者提供租金補貼成為一種多贏的政策選擇。
我國廉租房補貼模式主要以貨幣租金補貼為主，已經(jīng)實行補貼的城市如北京、上海、杭州、廣州、武漢等，貨幣租金補貼比例達90％以上。但是，貨幣租金補貼的效果不佳，一方面，某些地區(qū)的租金價格較高，低收入家庭獲得的貨幣租金補貼不足以支付市場平均水平的租金；另一方面，低端住房的需求較大，遠高于供給，低收入家庭很難租得到房子。2008年以來，各地政府開始重視實物補貼。在當前我國住房市場不成熟，供需結構嚴重失衡的情況下，應當擴大實物補貼的覆蓋面，降低貨幣租金補貼的比例，這和政府全面主導的供給模式是一致的。
（三）高效率的管理
公共廉租房制度是一個完整的體系，應當注重與之相配套的管理體制的建立。政府除了在房源供給上負有責任，在申請、審批、退出及維護方面同樣負有重要責任。后續(xù)工作完成的力度將極大地影響廉租房制度的發(fā)展，只有做好這些后續(xù)管理工作才能保證廉租房制度實施的可持續(xù)性。我國公共廉租房建設在管理與服務方面還較落后，其配套設施還不完善。目前，受政府廉租住房數(shù)量有限的限制，大部分廉租住戶需通過市場選擇符合自身條件以及廉租住房標準的房源，但在目前中介組織不規(guī)范，租賃市場不發(fā)達，房源信息不對稱的情況下，廉租住戶的市場交易成本會提高。所以，應當建立有效的房源信息交流機制，為廉租住戶提供相關服務，盡量降低成本。同時應當建立有效的退出機制，“只進不退”的現(xiàn)象不但使真正需要保障的低收入者得不到有效的保障，也浪費了本來就有限的資源，退出機制的建立將有助于改善這一現(xiàn)狀。管理方面除進入與退出機制需要完善外，還應加大房屋維修保養(yǎng)、物業(yè)管理等工作的力度，只有相關工作全部落實到位才能保證廉租房制度的可持續(xù)發(fā)展。