新加坡：賣(mài)地收入不歸當(dāng)屆政府支配
新加坡獨(dú)立時(shí)，市區(qū)內(nèi)破舊房屋連片，如今除了完整保留的幾個(gè)片區(qū)外，紛紛經(jīng)過(guò)改造成為煥然一新的樓宇。成功秘訣之一正在于規(guī)劃向所有人敞開(kāi)，并不神秘。而從概念伊始到執(zhí)行落實(shí)，新加坡的規(guī)劃更處處透著陽(yáng)光。“尊重規(guī)劃”更是新加坡人津津樂(lè)道的經(jīng)驗(yàn)之談。
“關(guān)鍵在要盡早編制具有宏觀及遠(yuǎn)期視角的總體規(guī)劃方案，這樣也好讓市民信任政府，在征用土地后，會(huì)為市民的福利建造新項(xiàng)目?！?曾任新加坡市區(qū)重建局局長(zhǎng)與總規(guī)劃師、被譽(yù)為“新加坡規(guī)劃之父”的劉太格近年來(lái)經(jīng)常應(yīng)內(nèi)地城市之邀走訪中國(guó)各地，在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，他這樣道出自己的心聲。
規(guī)劃公開(kāi)透明絕無(wú)“暗箱操作”
兩招防“暗箱”
●規(guī)劃變更的過(guò)程中，其過(guò)程和結(jié)果都會(huì)及時(shí)公開(kāi)。
●開(kāi)發(fā)商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規(guī)劃情況，再?zèng)Q定是否可以利用以及如何利用，通過(guò)陽(yáng)光規(guī)劃以避免規(guī)劃的隨意性、亂規(guī)劃以及違章建筑的出現(xiàn)。
新加坡城市博物館與新加坡市區(qū)重建局位于同一幢大樓內(nèi)。除了上網(wǎng)查閱外，所有新加坡的市民和外來(lái)游客，都可以自由來(lái)到位于新加坡市區(qū)重建局大樓下的展示區(qū)內(nèi)，查閱每一個(gè)地塊的規(guī)劃情況。而最新的地塊規(guī)劃一旦有所變動(dòng)，都會(huì)盡快公布出來(lái)。
在新加坡市區(qū)重建局的展示區(qū)，記者隨意翻閱了幾塊最新出爐的市區(qū)地塊規(guī)劃，不但每塊地塊的規(guī)劃日期寫(xiě)得清清楚楚，地塊內(nèi)各功能區(qū)的容積率和周邊的道路交通規(guī)劃都可以輕松地看到。而整個(gè)規(guī)劃全部用文字和圖形表述在一張紙上，簡(jiǎn)單易懂，即使是規(guī)劃的門(mén)外漢也能一看就略知一二。
“亞洲不少城市都有非常好的規(guī)劃，卻沒(méi)有執(zhí)行落實(shí)?！毙录悠率袇^(qū)重建局總規(guī)劃師兼副局長(zhǎng)林榮輝在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，規(guī)劃制定后徹底實(shí)施執(zhí)行，這是新加坡可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，而在舊區(qū)重建的過(guò)程中，政府需要引導(dǎo)私人物業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意圖，這一過(guò)程不可能一蹴而就，一般要10年以上。一般而言，只要確定下來(lái)，只有個(gè)別地塊的容積率會(huì)有所變動(dòng)。
新加坡市區(qū)重建局扮演的是一個(gè)城市規(guī)劃者的角色，大至整個(gè)國(guó)家未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，小至一塊土地的規(guī)劃，都要由其承擔(dān)負(fù)責(zé)。在新加坡采訪的時(shí)候，新加坡正就2011年新加坡概念圖展開(kāi)專(zhuān)題討論，內(nèi)容就包括生活素質(zhì)、人口老化、可持續(xù)發(fā)展、認(rèn)同感等課題。這一規(guī)劃每10年制定一次，考慮的是整個(gè)國(guó)家未來(lái)40~50年的發(fā)展遠(yuǎn)景。而每隔五年就檢討修改一次的總體規(guī)劃圖，可以確保規(guī)劃系統(tǒng)適時(shí)地對(duì)國(guó)家的需要作出及時(shí)的回應(yīng)。林榮輝向記者表示：“概念規(guī)劃由許多部門(mén)一起參與，大家都會(huì)有各自的意見(jiàn)。這些都會(huì)交給專(zhuān)門(mén)委員會(huì)討論，以達(dá)成一致的意見(jiàn)。”而在這些大小規(guī)劃變更的過(guò)程中，其過(guò)程和結(jié)果都會(huì)及時(shí)公開(kāi)，絕對(duì)沒(méi)有“暗箱操作”。
另一方面，新加坡規(guī)劃法規(guī)定，在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)之前，所有的開(kāi)發(fā)提議必須獲得主管部門(mén)的批準(zhǔn)，確保獲批提議符合相關(guān)政策。開(kāi)發(fā)商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規(guī)劃情況，再?zèng)Q定是否可以利用以及如何利用，通過(guò)陽(yáng)光規(guī)劃以避免規(guī)劃的隨意性、亂規(guī)劃以及違章建筑的出現(xiàn)。
不要求每個(gè)舊城改造項(xiàng)目都賺錢(qián)
四招保證舊城改造財(cái)務(wù)總體平衡
●不把城市改造當(dāng)作一個(gè)個(gè)分離的項(xiàng)目來(lái)經(jīng)營(yíng)。
●可以根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定，把地塊的住宅功能改為價(jià)值較高的商業(yè)功能。
●可以通過(guò)容積率高低不同的兩個(gè)項(xiàng)目搭配改造，達(dá)到財(cái)務(wù)上的總體平衡。
●不必要求每個(gè)項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，而是在一個(gè)較大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。
廣州在三舊改造的過(guò)程中，改造后的容積率究竟要多高一直是各界關(guān)注和爭(zhēng)議的問(wèn)題。然而走在新加坡改造過(guò)后的舊城區(qū)，幾乎隨處可見(jiàn)摩天大樓般的住宅。“新加坡國(guó)土面積有限，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除了填海造地生產(chǎn)更多新的土地外，只有更有效地利用現(xiàn)有土地，也不可能一直把居住功能往外推?！绷謽s輝表示，新加坡核心區(qū)建筑的容積率一般高達(dá)13~15左右。
不過(guò)，高容積率的模式并不貫穿在新加坡市區(qū)的每一個(gè)地方。位于市區(qū)中心的新加坡河綿延3公里長(zhǎng)，曾經(jīng)，它也受到污染，沿河兩岸聚集貧民窟，而今日，這里變成了充分利用其濱水特質(zhì)和獨(dú)特歷史的生氣勃勃的活動(dòng)走廊，置身其中，有時(shí)會(huì)感覺(jué)回到了昔日河水異常清澈時(shí)的廣州沙面。
林榮輝告訴記者，通過(guò)上世紀(jì)60年代頒布的土地征用法，新加坡政府獲得部分市區(qū)中的土地。不過(guò)，為了確保規(guī)劃落實(shí)，一些重要的區(qū)域地塊可能會(huì)采取招標(biāo)的方式，又或者采取雙信封制度：先評(píng)估所呈上的設(shè)計(jì)方案，再?gòu)娜雵_(kāi)發(fā)商競(jìng)拍價(jià)高者得。更為重要的是，新加坡規(guī)定賣(mài)地收入不歸當(dāng)屆政府支配，這決定了政府在售地的過(guò)程中不會(huì)偏好于更多的賣(mài)地收入而犧牲規(guī)劃理念，即使在一個(gè)較長(zhǎng)周期的過(guò)程中，也可以確保規(guī)劃的落實(shí)。
而即使改造后的中心區(qū)土地可以賣(mài)出高價(jià)，新加坡政府也沒(méi)有把成熟區(qū)域的地塊全部出售完畢?！敖裉斓慕ㄖ匣笠部赡苄枰鸪@就需要預(yù)留中心區(qū)的其他地塊進(jìn)行周轉(zhuǎn)?！绷謽s輝說(shuō)，新加坡不會(huì)把中心區(qū)全部區(qū)域都發(fā)展完畢，通常會(huì)預(yù)留5%的土地作周轉(zhuǎn)之用，而這些地塊暫時(shí)就可以作為公共綠地，為城市增添亮色。
其實(shí)，新加坡并沒(méi)有把城市改造當(dāng)作一個(gè)個(gè)分離的項(xiàng)目來(lái)經(jīng)營(yíng)。劉太格表示，一方面可以根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定，把地塊的住宅功能改為價(jià)值較高的商業(yè)功能。另一方面，也可以通過(guò)容積率高低不同的兩個(gè)項(xiàng)目搭配改造，達(dá)到財(cái)務(wù)上的總體平衡。在這個(gè)過(guò)程中，不必要求每個(gè)項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，而是在一個(gè)較大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。
專(zhuān)家訪談
“新加坡規(guī)劃之父”劉太格稱(chēng)：
中國(guó)舊城改造難在賠償難定
“中國(guó)內(nèi)地許多城市現(xiàn)在開(kāi)始的舊城改造，比當(dāng)年新加坡要難?！北蛔u(yù)為“新加坡規(guī)劃之父”的劉太格近年經(jīng)常前往中國(guó)內(nèi)地，參與中新廣州知識(shí)城規(guī)劃的他對(duì)于廣州也不陌生。談及當(dāng)前中國(guó)各地開(kāi)展的舊城改造，在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，他深有感觸。
記者：包括廣州在內(nèi)，珠江三角洲多個(gè)城市目前都在積極推進(jìn)舊城改造，在這一過(guò)程中，新加坡最值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)是什么？
劉太格：對(duì)于具有歷史價(jià)值的建筑，新加坡政府并不會(huì)猶豫，應(yīng)該保護(hù)的就會(huì)把它保護(hù)起來(lái)，不值得保護(hù)就會(huì)拆掉。
記者：新加坡河的改造是新加坡舊城改造的一大亮點(diǎn)，中國(guó)內(nèi)地許多城市同樣有這樣的濱水地帶，在進(jìn)行濱水地帶的改造過(guò)程中，我們應(yīng)該注意哪些要點(diǎn)？
劉太格：新加坡河沿河的改造過(guò)程中，破舊沒(méi)保留價(jià)值的建筑物我們予以拆掉重建，同時(shí)通過(guò)近20年的時(shí)間，對(duì)河里的污水進(jìn)行處理。作為濱水地帶，沿河不同地段究竟應(yīng)該發(fā)展哪些功能，又與濱水地帶腹地的功能息息相關(guān)，不能獨(dú)立考慮。中國(guó)不少城市的規(guī)劃把水系兩岸看做是獨(dú)立的項(xiàng)目，這樣往往容易忽視水岸與腹地功能和周邊交通的關(guān)系。
記者：舊城改造中的補(bǔ)償非常難確定，新加坡在這方面有哪些好的做法？
劉太格：廣州和不少中國(guó)城市一樣，舊城改造難就難在賠償難以確定，測(cè)算不容易。60年代新加坡獨(dú)立時(shí)，總?cè)丝谟?90萬(wàn)人，但是住在破舊房子內(nèi)的就有130多萬(wàn)人，舊城改造拆遷量很大。政府也清楚拆遷不容易，所以首先通過(guò)頒布拆遷法和土地征用法，獲得土地。根據(jù)新加坡的法律規(guī)定，政府如果要征用土地拆遷房屋，被征收人不能反對(duì)。法律同時(shí)規(guī)定，給被拆遷戶的補(bǔ)償要按照市價(jià)來(lái)補(bǔ)償，但是補(bǔ)償土地的市價(jià)不是征用時(shí)的市價(jià)，而是征用之前某年的市價(jià)，這樣也可以防止有人炒地皮。新加坡的拆遷對(duì)于舊房子，按照不同的面積和價(jià)值，確定非常明細(xì)的賠償率，雙方都沒(méi)有太大的爭(zhēng)議，新加坡政府在這方面具有先見(jiàn)之明，做到一清二楚，才令到拆遷比較容易。
記者手記
規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的數(shù)字游戲
走在新加坡市區(qū)的路上，除了多元化的建筑樣式，最讓人感受深刻的就是無(wú)處不在的習(xí)習(xí)清風(fēng)，以及路旁的參天大樹(shù)。新加坡市區(qū)重建局的人士解釋?zhuān)录悠乱话悴粫?huì)在濱水區(qū)域建設(shè)高層建筑，而直徑超過(guò)1米的大樹(shù)都需要得到政府批準(zhǔn)才能砍伐。舊區(qū)重建中除非迫不得已，大樹(shù)才會(huì)被移掉。
在新加坡，這樣的細(xì)節(jié)其實(shí)都可以追溯到最初的規(guī)劃。對(duì)新加坡人而言，規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的數(shù)字游戲，而是關(guān)乎生活素質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展、歷史認(rèn)同以及文化紐帶的綜合工程。
由表及里，新加坡人對(duì)待規(guī)劃的態(tài)度其實(shí)是把它看做是整個(gè)可持續(xù)發(fā)展體系的先行一環(huán)，所以從規(guī)劃時(shí)限長(zhǎng)達(dá)近半個(gè)世紀(jì)的概念規(guī)劃到短期的規(guī)劃，整個(gè)規(guī)劃體系異常齊全，每一個(gè)具體項(xiàng)目或者地塊更不會(huì)被孤立考慮，而是切切實(shí)實(shí)作為整體的一元被考慮。
廣東中旅特約
專(zhuān)門(mén)委員會(huì)決定舊建筑去留
新加坡河兩岸的沿河步道，綠樹(shù)成蔭，不時(shí)可以看到有外國(guó)游人在跑步鍛煉。 而這個(gè)濱水步道網(wǎng)絡(luò)并不是政府單獨(dú)完成的，是由政府與發(fā)展商合作完成的。私人發(fā)展商經(jīng)指導(dǎo)建設(shè)各自發(fā)展地段前濱水的部分，而政府則負(fù)責(zé)其他地段以連接起整個(gè)網(wǎng)絡(luò)。市區(qū)重建局協(xié)調(diào)工作的分期建設(shè)以確保按時(shí)完工，形成完整連貫的網(wǎng)絡(luò)。正因?yàn)樵谂涮自O(shè)施上政府也沒(méi)有大包大攬，所以市區(qū)重建局在改造新加坡河的過(guò)程中必須考慮商業(yè)可行性，使計(jì)劃能吸引投資商。
這些都決定了要讓新加坡政府包括產(chǎn)業(yè)、文化、歷史等因素在內(nèi)的規(guī)劃意圖全部得到落實(shí)，政府部門(mén)要?jiǎng)痈嗟哪X筋?！笆鄣睾蟮貕K就屬于私人的產(chǎn)業(yè)，政府只能通過(guò)周邊的設(shè)置和市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)影響，實(shí)現(xiàn)自己的規(guī)劃目標(biāo)?！绷謽s輝表示，一些準(zhǔn)備改造的片區(qū)內(nèi)部分建筑是屬于政府所有的，政府可以起到一定的導(dǎo)向作用。
拆還是留，是各地舊城改造中面臨的第一個(gè)問(wèn)題，也是最重要的問(wèn)題之一。新加坡同樣難以避免。而為了減少拆或者留的爭(zhēng)議，新加坡會(huì)交由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)討論提議，在充分考慮舊建筑的歷史價(jià)值和建筑價(jià)值后，再?zèng)Q定如何進(jìn)行保留改造。對(duì)于新加坡最古老的街區(qū)，例如1800年到1900年之間的片區(qū)，其取向是全面保留，牛車(chē)水(華人聚集地)、甘榜格南(馬來(lái)人聚集地)、小印度(印度人聚集地)三個(gè)區(qū)域作為多元文化的見(jiàn)證，被列入完全不準(zhǔn)拆除之列。而一些相對(duì)次要的街區(qū)，例如在1900年至1940年間建成的，一般只保留靠近路邊的建筑。而每一個(gè)不同的片區(qū)都有不同的保留方式。自從新加坡的舊屋保留計(jì)劃從1989年開(kāi)始啟動(dòng)后，已經(jīng)有超過(guò)7000幢建筑被保留，其中60%已經(jīng)被修復(fù)。
最近較為成功的案例來(lái)自勿拉士巴沙-白沙浮地區(qū)。占地95公頃的勿拉士巴沙-白沙浮地區(qū)是新加坡多元文化與傳統(tǒng)相融合的地帶，建筑風(fēng)格也多樣化，因此新加坡市區(qū)重建局當(dāng)初在策劃改造和重建工程時(shí)，其中一個(gè)重要考量就是如何保留這個(gè)地區(qū)的獨(dú)特文化色彩。該地區(qū)的改造方式是通過(guò)建筑物功能的變更來(lái)賦予其新的生命，同時(shí)不需要對(duì)每一幢舊建筑都全面保留，可以通過(guò)容積率的調(diào)整實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意圖。