美國“兩房”改革啟示錄
周四公布的數(shù)據(jù)顯示，房利美去年第四季度贏利7,300萬美元，是三年半以來第一個贏利季度。
近日，美國政府正式啟動了“房地美”和“房利美”兩大住房抵押貸款機構（合稱“兩房”）的改革。由于“兩房”在美國住房市場、金融體系和整個經(jīng)濟中舉足輕重，這項改革不僅對美國意義深遠，也有廣泛的國際影響與啟示。
兩黨博弈重要籌碼
在美國的住房融資體系中，“兩房” 曾經(jīng)是支撐美國經(jīng)濟繁榮的中流砥柱，近年卻因金融危機爆發(fā)而成為眾矢之口。
眾所周知，“兩房”體制對金融危機負有重大責任，美國各界對之改革的呼聲一直未斷。由于改革極其復雜艱巨，奧巴馬政府對“兩房”采取了拖延策略。在 2010年夏天簽署的金融改革法案中， “兩房”并未被納入。但不改革“兩房”，奧巴馬的金融改革立法桕當于沒有完成。美政府承諾，要晚一些再對“兩房”單獨立法。按照奧巴馬政府的時間表，在今年初要向國會提出改革初步方案。正是在這一情況下，美國財政部與住房和城市發(fā)展部在2月11日向國會提交了改革白皮書，正式拉開“兩房”改革序幕。
由“兩房”負責擔保住房抵押貸款的美國住房金融模式源自上世紀30年代的大蕭條，是羅斯福新政的內容之一，當時民主黨打出“居者有其屋”的政治口號。2006年底美國房地產(chǎn)市場泡沫破裂，逐步引爆本輪金融危機?！皟煞俊斌w制的弊端在危機中集中暴露。
美國住房市場規(guī)模超過10萬億美元，目前90%以上的房貸由政府持有或擔保。自2008年9月金融危機全面爆發(fā)以來，美國政府共花費約1500億美元納稅人的資金來救助“兩房”。據(jù)國會預算局預計，到2019年，“兩房”耗費的納稅人救助金將高達3890億美元。美國上下 都意識到，如不改革這一吞噬納稅人資金的無底洞，很可能再次引發(fā)危機。
“兩房”改革白皮書以精煉的語言闡明“兩房”改革原因，即建基于近80年前的美國住房金融模式已經(jīng)無法適應當前已經(jīng)發(fā)生劇變的世界，菲改不可。美國財政部長蓋特納說，“兩房”問題所體現(xiàn)的并不僅僅是其最終隨市場倒塌，而是整個監(jiān)管基本設計、系統(tǒng)中激勵機制的一整套制度的“全面失敗”。
蓋特納說，房地產(chǎn)市場調整已經(jīng)有三年時間，預計市場還需要兩至三年才能恢復。政府的這項計劃只是開啟了國會立法長跑的序幕，預計立法時限約為兩年。分析人士認為，這一時限正好與美國總統(tǒng)大選的政治周期相符。屆時“兩房”問題無疑會成為兩黨博弈的一個籌碼。
方案開放留足余地
從技術層面看，“兩房”改革干頭萬緒，紛繁復雜。而從觀念層面上，“兩房”改革涉及的核心問題在于政府在住房市場的參與度。在諸多不確定性中，目前美國備方已經(jīng)確定的共識是，必須降低政府在住房市場的參與度。至于降低的程度到底如何，則是技術層面要詳細探討的問題。
奧巴馬政府在卡刀步計劃中留下充分回旋余地，使之威為開放式的改革方案。在發(fā)布白皮書的當天，美國財政部長蓋特納在被稱為民主黨思想大本營的華盛頓智庫布魯金斯學會發(fā)表演講，就“兩房”改革方案做出公開解釋。
蓋特納剖析了奧巴馬政府住房市場改革的出發(fā)點。首先就是慢慢終止“兩房”，大幅降低政府在住房市場的參與度。這一步驟的原則是漸進式，以不打擊目前依然疲弱的住房市場為前提條件。這是因為“兩房”目前仍是美國住房融資的主要來源。
第二步是引入私營資本，提供住房融資。這需要為房貸市場設立一整套新的游戲規(guī)則。其中包括更嚴格的承銷標準，使房主必須在其住房中持有更多股權，例如設定最低首付款比例為1O%的標準。
第三部分是明確政府在保障住房中的支持力度。政府的角色集中在財政部下屬的聯(lián)邦住房署，支持民眾擁有產(chǎn)權或者租房。為此，白皮書提出三種備選改革方案。
具體來看，這三種方案包括：第一種，政府除保留聯(lián)邦住房管理局這一機構以外，徹底退出住房抵押市場。在這種方案下，政府只對中等以上收入階層人士提供住房擔保；第二種，只有在市場出現(xiàn)危機時，政府才出面擔保住房抵押貸款；第三種，政府仍然在房貸市場發(fā)揮作用，但不再通過“兩房”這樣的政府支持企業(yè)來實施，而是引入私營資本參與。
與2009年6月提出金融監(jiān)管改革方案(2010年7月成為《華爾街改革與消費者金融保護法》，亦稱《多德弗蘭克法案》）不同的是，財政部在“兩房”改革方案上更為謹慎。按照白皮書的說法，未來的方案可能是三選一，也可能是三項方案的混合重組。這種開放式的改革方案一方面顯示出“兩房” 改革的難度之大，另一方面顯示出奧巴馬政府的政治考慮，將這‘棘手的多項“選擇題”交由國會討論決策。
不再提倡人人買房
從國家角度看，“兩房”改革的核心要處理好穩(wěn)定與效率之間的平衡問題。根據(jù)白皮書，美國政府在“兩房”改革上考慮四個基本因素：第一，獲得房貸。這關乎消費者的利益，涉及福利與消費。第二是促進住房投資。這關乎投資者利益，涉及市場效率。第三是稅收負擔，涉及納稅人的利益。第四是金融體系穩(wěn)定，這關乎政府利益．要創(chuàng)建一個不能總給政府找麻煩的體系。
改革實際上是在兩種住房金融體制之間權衡：一種是政府主導，一種是私有化。政府成分越多，則住房融資成本越低，住房貸款條件越優(yōu)惠，住房消消費會上升，投資收益高，但同時政府潛在稅收負擔會上升，系統(tǒng)穩(wěn)定性下降。反之，私有化成分高，住房融資成本會上升，會抑制消費和投資，但會降低政府的稅收負擔，同時增強系統(tǒng)穩(wěn)定，但從個人層面，買房成本預計提高，低收入群體買房難度加大。剛剛辭去財政部副部長職務的密歇根大學教授邁克爾·巴爾說，不管最終哪種方案得到批準，政府在房貸市場的作用都將削弱，取而代之的是私營部門的作用上升。白皮書中明確指出，新的住房金融體系 “不意味著所有美國人都要擁有住房”。這實際上相當于否定了“居者有其屋”的政治口號。專家預計，幫助低收入者實現(xiàn) “美國夢”的30年期住房貸款要么會消失，要么會漲價。
從國際視角看，“兩房”改革首先會影響全球資本市場。在美國政府信用支持的背景下，有許多國家投資“兩房”股票和債券?！皟煞俊惫善比ツ?月已經(jīng)退市，這表明市場已消化了這部分影響。更多的海外投資在于 “兩房”債券，不過美國政府目前還是“兩房”債券的最大持有者，所購買的各類債券金額超過1.6萬億美元。
美國政府在白皮書中專門強調．要采取謹慎的改革過渡計劃，保證“兩房” 擁有足夠資本履行各種擔保責任和債務償付能力，在推行改革的時機和進度上將考慮經(jīng)濟復蘇進程和金融市場條件等多種因素。
“兩房”改革將是一—項中長期的系統(tǒng)工程，短期內對美國和世界經(jīng)濟的震動不大。
三大教訓值得吸取
“兩房”改革剛剛啟動，目前尚無法評說改革的成敗。但美國政府啟動改革本身，對包括中國在內的世界各國具有啟示。
首先，“兩房”模式失敗說明，政府過度介入市場會帶來無法避免的“道德風險”問題，使得這種模式不可持續(xù)。但這不意味著不能發(fā)展住房融資二級市場，而是減少政府干預，走市場化道路。中國應注意吸取美國的教訓，在設計改革政策時，避免圖一時投資消費上升和短期利益驅動。這不僅體現(xiàn)在住房信托投資基金，還體現(xiàn)在所有金融機構和金融政策的改革設計上。
第二，“兩房”改革表明住房多少和擁有產(chǎn)權不應取決于政府，也不應過度依賴負債，而取決于市場和個人收入能力。市場決宅一些人能夠擁有住房，而一些人只能租房。為使買房和租房之間取得穩(wěn)定與平衡，則要改革收入分配體制，保證社會公平。
第三，“兩房”改革還說明，再好的制度設計也有其應用的時限。世異時移，變法宜矣。改革“兩房”是美國制度自我修正的正常表現(xiàn)。終結“兩房”，等于承認數(shù)十年來統(tǒng)治美國房貸融資體系的政府主導模式以失敗告終?！度A爾街日報》2月 14日發(fā)表文章說，金融危機最大的教訓在于對住房市場的廣泛優(yōu)惠政策損害了每個美國人的利益，因為其錯誤地配置資本和信貸。政府把錢大舉撒入住房市場，使有限的資本遠離制造業(yè)、生物科技以及其他那些可能會創(chuàng)造出更好的就業(yè)、能引導經(jīng)濟走向更平衡和更快速增長的領域。文章說，這是使政府脫離房貸市場的智慧的開端。