評(píng)析《資產(chǎn)評(píng)估法》
資產(chǎn)評(píng)估法評(píng)析
文/柴強(qiáng) 劉洪玉 王霞
來源:《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第10期
【資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)評(píng)估行業(yè)有深遠(yuǎn)的影響，既有很大進(jìn)步又有某些遺憾，法律施行后最重要的是要引導(dǎo)相關(guān)各方正確理解和全面準(zhǔn)確地落實(shí)法律規(guī)定，避免引起不必要的混亂】
資產(chǎn)評(píng)估法出臺(tái)背景
2006年6月，在財(cái)政部的積極推動(dòng)下，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭起草資產(chǎn)評(píng)估法，提出迫切需要通過立法解決評(píng)估行業(yè)行政多頭管理、市場人為分割，評(píng)估基本準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一，評(píng)估法律責(zé)任不完善、不統(tǒng)一等問題，要統(tǒng)一評(píng)估行業(yè)管理模式、評(píng)估市場準(zhǔn)入條件、評(píng)估師資格管理制度、評(píng)估準(zhǔn)則體系和技術(shù)規(guī)范、評(píng)估法律責(zé)任等。
但自該法起草開始，就受到社會(huì)各界的諸多質(zhì)疑，主要集中在以下方面：一是在立法必要性方面，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，評(píng)估行業(yè)已有上百年發(fā)展歷史，但至今沒有一部以資產(chǎn)評(píng)估命名的法律，有評(píng)估立法的國家和地區(qū)一般只對(duì)不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)立法；二是在法律名稱方面，以資產(chǎn)評(píng)估法命名，勢必造成與現(xiàn)有資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)的用語混淆，對(duì)委托人造成困擾，沖擊其他評(píng)估專業(yè)的業(yè)務(wù)，對(duì)評(píng)估市場秩序產(chǎn)生不利影響，且發(fā)達(dá)國家和地區(qū)很少使用“資產(chǎn)評(píng)估”這個(gè)詞，以此命名不夠科學(xué)準(zhǔn)確，也難以與國際接軌；三是在評(píng)估專業(yè)劃分方面，有的評(píng)估專業(yè)是中國現(xiàn)階段特有的，可能會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展完成其歷史使命，而新的評(píng)估專業(yè)又有可能產(chǎn)生，因此，目前在科學(xué)劃分并明確各評(píng)估專業(yè)的執(zhí)業(yè)邊界方面還存在很大困難；四是在管理體制方面，現(xiàn)行六大類評(píng)估專業(yè)由五個(gè)部門分管，分別結(jié)合所在行業(yè)的特點(diǎn)和需要進(jìn)行管理。有人提出是否有必要統(tǒng)一管理，應(yīng)由誰來統(tǒng)一管理等問題。
在無國際經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的情況下，加之評(píng)估行業(yè)的專業(yè)性強(qiáng)，各評(píng)估專業(yè)之間的差異性很大，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與管理體制很難統(tǒng)一，制定一部統(tǒng)一的法律難度很大。特別是中共十八大以來，國務(wù)院大力推進(jìn)行政審批制度改革和職業(yè)資格清理，僅保留了房地產(chǎn)估價(jià)師的準(zhǔn)入類職業(yè)資格，取消了其他評(píng)估師的準(zhǔn)入類職業(yè)資格。在立法背景發(fā)生了很大變化的情況下，是否還有必要繼續(xù)立法，立法思路是否需要調(diào)整等問題再次引起了廣泛激烈的爭論。從最終出臺(tái)的資產(chǎn)評(píng)估法看，立法思路發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)一管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范評(píng)估行為，較大程度上有利于取得共識(shí)。自2006年6月成立資產(chǎn)評(píng)估法起草小組起，十年間法律草案經(jīng)歷七稿，經(jīng)歷四審，才最終審議通過。
資產(chǎn)評(píng)估法的積極作用與現(xiàn)實(shí)意義
3.降低了從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻，有利于評(píng)估行業(yè)吸引更多人才。資產(chǎn)評(píng)估法提出了評(píng)估專業(yè)人員這個(gè)概念，包括評(píng)估師和其他具有評(píng)估專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的評(píng)估從業(yè)人員，并允許評(píng)估師以外的其他評(píng)估從業(yè)人員簽署屬于非法定評(píng)估業(yè)務(wù)的評(píng)估報(bào)告。這在一定程度上降低了評(píng)估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，有利于評(píng)估機(jī)構(gòu)吸引和鎖定更多人才。實(shí)踐中還有現(xiàn)行法律對(duì)評(píng)估師資格作出的相關(guān)規(guī)定，如何保持法律之間的銜接也是立法過程中爭議較大的問題?！顿Y產(chǎn)評(píng)估法釋義》對(duì)有關(guān)銜接問題進(jìn)行了說明：“本法放開了評(píng)估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，但是根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第58條的規(guī)定，國家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估人員資格認(rèn)證制度，這屬于特別法對(duì)評(píng)估管理的特殊規(guī)定，按照特別法優(yōu)于一般法適用的原則，房地產(chǎn)估價(jià)師目前仍實(shí)行資格認(rèn)證制度?！币簿褪钦f，資產(chǎn)評(píng)估法施行后，六大類評(píng)估專業(yè)中房地產(chǎn)估價(jià)仍將實(shí)行人員準(zhǔn)入管理。這種做法也是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法。
4.加大了評(píng)估專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，促使其勤勉謹(jǐn)慎執(zhí)業(yè)。資產(chǎn)評(píng)估法從過去的重入口管理轉(zhuǎn)向重過程和結(jié)果管理，加大了評(píng)估專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。這些法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，且對(duì)違法行為的處罰力度大于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。例如，評(píng)估專業(yè)人員簽署虛假評(píng)估報(bào)告的，輕則責(zé)令停業(yè)、罰款，重則依法追究刑事責(zé)任、終身不得從事評(píng)估業(yè)務(wù)。再如，評(píng)估專業(yè)人員違反法律規(guī)定給委托人或其他相關(guān)當(dāng)事人造成損失的，由評(píng)估機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，評(píng)估機(jī)構(gòu)履行賠償責(zé)任后可向有故意或重大過失行為的評(píng)估專業(yè)人員追償。此外，要求評(píng)估專業(yè)人員對(duì)評(píng)估活動(dòng)中使用的有關(guān)文件、證明和資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證，這些規(guī)定都遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)于現(xiàn)行評(píng)估準(zhǔn)則和國家標(biāo)準(zhǔn)的要求。由于現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行核查驗(yàn)證相當(dāng)困難，這無疑增加了評(píng)估專業(yè)人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促使其更加勤勉謹(jǐn)慎執(zhí)業(yè)。
6.賦予了評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)眾多職責(zé)，有利于加強(qiáng)行業(yè)自律管理。資產(chǎn)評(píng)估法將許多由行政管理部門負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，如評(píng)估師資格考試、信用檔案建設(shè)、評(píng)估報(bào)告檢查等轉(zhuǎn)移給評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)，賦予評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)受理對(duì)會(huì)員的投訴、規(guī)范會(huì)員從業(yè)行為等具體職責(zé)。這符合國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革精神。此外，資產(chǎn)評(píng)估法按照行業(yè)協(xié)會(huì)與行政管理部門脫鉤的精神，規(guī)定“評(píng)估行政管理部門不得與評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)存在人員或者資金關(guān)聯(lián)”。因此，評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)的專職工作人員不應(yīng)是評(píng)估行政管理部門的公務(wù)員或其事業(yè)編制人員，評(píng)估行政管理部門也不應(yīng)給評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)下?lián)苄姓k公經(jīng)費(fèi)。資產(chǎn)評(píng)估法施行后，評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)盡快落實(shí)上述要求，否則就不符合資產(chǎn)評(píng)估法的有關(guān)規(guī)定。這對(duì)發(fā)揮評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)的積極作用、加強(qiáng)行業(yè)自律管理具有重要意義。
避免資產(chǎn)評(píng)估法施行后可能出現(xiàn)的問題
1.防止狹義與廣義的資產(chǎn)評(píng)估概念混用而引起執(zhí)業(yè)混亂。資產(chǎn)評(píng)估法的名稱是立法中爭議最大的問題之一，由于目前已有財(cái)政部主管的資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)，而其僅是資產(chǎn)評(píng)估法調(diào)整的六大類評(píng)估專業(yè)之一，以此作為法律名稱不僅造成資產(chǎn)評(píng)估的定義難以在法律中科學(xué)界定，在實(shí)踐中也會(huì)對(duì)委托人和評(píng)估機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員造成困擾。資產(chǎn)評(píng)估法規(guī)定“本法所稱資產(chǎn)評(píng)估（以下簡稱評(píng)估），是指評(píng)估機(jī)構(gòu)及其評(píng)估專業(yè)人員根據(jù)委托對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行評(píng)定、估算，并出具評(píng)估報(bào)告的專業(yè)服務(wù)行為?！?SPAN style="BOX-SIZING: border-box !important; PADDING-BOTTOM: 0px; MARGIN: 0px; PADDING-LEFT: 0px; PADDING-RIGHT: 0px; MAX-WIDTH: 100%; WORD-WRAP: break-word !important; TEXT-DECORATION: underline; PADDING-TOP: 0px">這一定義對(duì)評(píng)估對(duì)象的分類標(biāo)準(zhǔn)混亂，與物權(quán)法中的“物”的分類缺乏銜接，與現(xiàn)行六大類評(píng)估專業(yè)也不對(duì)應(yīng)。過去評(píng)估行業(yè)混亂的一個(gè)主要原因是某些評(píng)估專業(yè)執(zhí)業(yè)邊界不清，一些資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估師跨專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)業(yè)，出具的評(píng)估報(bào)告專業(yè)性差，評(píng)估不科學(xué)準(zhǔn)確，給有關(guān)當(dāng)事人造成損失，法院曾多次判決不具備相應(yīng)評(píng)估專業(yè)資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估師出具的評(píng)估報(bào)告無效。資產(chǎn)評(píng)估法施行后，“資產(chǎn)評(píng)估”已成為一個(gè)共用的泛稱，如果原狹義的資產(chǎn)評(píng)估仍然使用，將會(huì)造成更大的業(yè)務(wù)交叉，引發(fā)更大的混亂。較好的解決辦法是要對(duì)原狹義的資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行更名。
2.避免法定評(píng)估業(yè)務(wù)不具體明確而造成評(píng)估人員違法執(zhí)業(yè)。資產(chǎn)評(píng)估法規(guī)定了法定評(píng)估，并規(guī)定法定評(píng)估業(yè)務(wù)應(yīng)指定相應(yīng)專業(yè)類別的評(píng)估師承辦，評(píng)估報(bào)告應(yīng)由承辦該業(yè)務(wù)的評(píng)估師簽名，而對(duì)非法定評(píng)估業(yè)務(wù)沒有這種規(guī)定。因此，資產(chǎn)評(píng)估法雖然降低了評(píng)估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，但實(shí)際上對(duì)法定評(píng)估業(yè)務(wù)設(shè)立了各種專業(yè)類別的評(píng)估師準(zhǔn)入類職業(yè)資格。所以為避免未取得評(píng)估師資格的其他評(píng)估專業(yè)人員和非相應(yīng)專業(yè)類別的評(píng)估師，承辦了其他專業(yè)類別的法定評(píng)估業(yè)務(wù)而導(dǎo)致違法，需要對(duì)各評(píng)估專業(yè)的法定評(píng)估業(yè)務(wù)進(jìn)行具體界定，否則評(píng)估專業(yè)人員將會(huì)無所適從，甚至無意中出現(xiàn)違法行為。而目前對(duì)法定評(píng)估業(yè)務(wù)的具體界定還比較困難，特別是其條件之一“公共利益”的界定?，F(xiàn)行與評(píng)估有關(guān)的7部法律、16部行政法規(guī)中，僅《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)“公共利益”有相關(guān)表述。因此，需要有關(guān)部門對(duì)法定評(píng)估業(yè)務(wù)作出更具體的規(guī)定。
此外，還需評(píng)估專業(yè)人員注意的是，由于房地產(chǎn)估價(jià)師仍實(shí)行資格認(rèn)證制度，評(píng)估對(duì)象為房地產(chǎn)的所有評(píng)估業(yè)務(wù)，不論是否為法定評(píng)估業(yè)務(wù)，均應(yīng)由注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師承辦，評(píng)估報(bào)告均應(yīng)由注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽名。
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