30萬(wàn)億土地收入用途不透明
對(duì)于巨額土地收入的使用去向，由于較少有地方政府公布，公眾難以知曉詳細(xì)情況。加之近年來(lái)頻有政府官員在土地出讓環(huán)節(jié)上因貪腐涉案，有關(guān)“土地賬本”如何公開(kāi)的討論從未間斷。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者統(tǒng)計(jì)，從1999年至2015年，這17年全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元，年均1.6萬(wàn)億元。另?yè)?jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2016年1~7月全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入累計(jì)約1.73萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)12.1%。
結(jié)合當(dāng)前土地市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，到今年年底，全國(guó)土地出讓收入總額累計(jì)有望超過(guò)30萬(wàn)億元。
土地收入多歸地方政府
這筆巨額資金歸誰(shuí)所有？答案也很直白：絕大多數(shù)劃歸了地方政府。
蔣省三、劉守英等著的《中國(guó)土地政策改革》提及，土地出讓金是1989年開(kāi)始征收的，當(dāng)時(shí)規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，中央與地方4：6分成。但是由于無(wú)法核實(shí)土地的開(kāi)發(fā)成本，中央所得很少。從1994年至今，出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方，于是，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。
考慮到1994年我國(guó)開(kāi)始推行分稅制，地方財(cái)政與中央財(cái)政分成比例調(diào)整，地方財(cái)力實(shí)際上受到擠壓，支出壓力開(kāi)始加大，彼時(shí)將土地出讓收入劃歸地方也應(yīng)是權(quán)衡之后的決定。
在1994年8月底召開(kāi)的全國(guó)土地使用制度改革工作會(huì)議上，一位時(shí)任國(guó)務(wù)院高層指出，土地交易的收益分配是個(gè)十分重要的問(wèn)題。土地使用權(quán)的出讓收益屬于國(guó)家……對(duì)國(guó)有土地收益一定要明確為國(guó)家所有，屬于資產(chǎn)性質(zhì)，應(yīng)由財(cái)政專(zhuān)管，專(zhuān)款專(zhuān)用。國(guó)有土地收益歸國(guó)家，但在土地收益的使用上，可以按有關(guān)規(guī)定，歸地方政府支配，以利于城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和發(fā)展。
這種“收入全歸地方”的政策一直延續(xù)至今，并衍生出當(dāng)下地方土地財(cái)政的問(wèn)題。
前述《中國(guó)土地政策改革》一書(shū)中稱(chēng)，地方政府對(duì)建設(shè)用地的出讓與資金使用支配余地大，土地出讓收入成為籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的重要渠道。地方政府不僅壟斷了建設(shè)用地的“賣(mài)地權(quán)”，而且對(duì)于越來(lái)越豐厚的土地收入有絕對(duì)的支配權(quán)。
朱镕基曾批示“賣(mài)地收入首先要用于安置拆遷戶(hù)”
錢(qián)歸了地方政府，但怎么使用的？與收入數(shù)據(jù)較為公開(kāi)透明相比，目前很少有地方政府公布這筆收入的支出詳情。
幾年前，某重點(diǎn)城市高層曾表示，將加大公開(kāi)透明力度，土地出讓金等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開(kāi)。但時(shí)至今日，仍未見(jiàn)到相關(guān)舉措出臺(tái)。
更甚者，現(xiàn)在地方政府連這種“表態(tài)”都少見(jiàn)了。
其實(shí)，關(guān)于怎么使用這些錢(qián)，中央也一直有相關(guān)政策和規(guī)定。
《朱镕基講話(huà)實(shí)錄》第一卷中曾披露，1994年6月，時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)侯捷向時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基報(bào)送《關(guān)于請(qǐng)求解決城市拆遷安置住房建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金的緊急報(bào)告》，反映各地舊城改造規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，拆遷過(guò)渡周轉(zhuǎn)用房嚴(yán)重不足，希望中國(guó)人民銀行安排5億元的專(zhuān)項(xiàng)貸款，用于沈陽(yáng)、哈爾濱、上海等10個(gè)問(wèn)題比較突出城市的拆遷安置住房建設(shè)。
在該報(bào)告上，朱镕基批示：城市拆遷應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟，量力而行。現(xiàn)在有些城市不顧后果，大量賣(mài)地，大量拆遷，置拆遷居民于不顧，這樣搞下去會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。賣(mài)地收入首先要用于安置拆遷戶(hù)，要國(guó)家來(lái)背這個(gè)包袱是背不起的。
近年來(lái)，中央政府也不斷出臺(tái)規(guī)范地方土地收入支出的規(guī)定。如財(cái)政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定，從2008年1月1日起，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。如果按此執(zhí)行，就意味著地方要拿出超過(guò)一半的土地收益來(lái)用于民生工作。
不過(guò)，上述規(guī)定是否得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行也是一個(gè)問(wèn)題。
不公開(kāi)存隱患
2012年，現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊曾在《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬(wàn)億元，到2011年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。
韓俊表示，在符合國(guó)家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)，要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。
2015年6月28日，審計(jì)署發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，土地出讓支出中違規(guī)用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對(duì)外出借、修建樓堂館所等7807.46億元；征地拆遷中，一些地方和單位少支付補(bǔ)償17.41億元，編造虛假資料等套取或騙取補(bǔ)償10.57億元。此外，一些地方土地出讓收支核算不夠規(guī)范，有8358.75億元滯留在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)或直接坐支；有的地方為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。