農(nóng)村集體土地拆遷補(bǔ)償價(jià)值的構(gòu)成
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鄭華 東南大學(xué)項(xiàng)目管理研究所 近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城市周邊農(nóng)村的集體土地大量被征用，引發(fā)了各種矛盾，其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是目前征地中的突出問題，也是農(nóng)村拆遷補(bǔ)償中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。要切實(shí)保障農(nóng)民利益，就要探討目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值構(gòu)成存在的問題。從補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成來看，目前的征地補(bǔ)償涉及了對(duì)土地資源及其地上投資的補(bǔ)償、搬遷居住補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)方面的補(bǔ)償。《土地管理法》規(guī)定對(duì)被征用土地的補(bǔ)償僅限于土地及其定著物和勞動(dòng)力的安置費(fèi)用，只體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于土地本身增值、預(yù)期收益、養(yǎng)老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn)，未能遵循“完全補(bǔ)償原則”。 一、農(nóng)地拆遷補(bǔ)償價(jià)值構(gòu)成的缺陷 （一）未來可實(shí)現(xiàn)價(jià)值的補(bǔ)償問題 1.“漲價(jià)歸公” 國家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有者所有。從土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定來看，農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。同時(shí)，政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)后，又以高價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，其價(jià)差全部收歸政府所有，即所謂的“漲價(jià)歸公”，這一巨大的反差難以為農(nóng)民所接受。 《土地管理法》中所規(guī)定的土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地土地價(jià)值的升值潛力，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益，擠占了廣大農(nóng)民的權(quán)益。 2007年浙江省征地補(bǔ)償總費(fèi)用為1025038.4萬元，出讓土地出讓收益為16794672萬元，征地農(nóng)民收益僅占出讓收入6%。來自江蘇省的調(diào)查表明，在全省農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的土地收益分配中，政府大約獲得60%～70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，而農(nóng)民只得到了5%～10%。 “漲價(jià)歸公”的主要理論依據(jù)是農(nóng)地轉(zhuǎn)非不是農(nóng)民努力的結(jié)果，“漲價(jià)”并不是由成本決定的，而是取決于土地的位置，土地利用規(guī)劃以及土地市場(chǎng)的景氣狀況。這種觀點(diǎn)事實(shí)上承認(rèn)了土地增值的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源，而否認(rèn)了農(nóng)民集體對(duì)于土地本身擁有的所有權(quán)，這種所有權(quán)實(shí)際上涵蓋了土地本身具備的如地理位置等社會(huì)性因素。事實(shí)上，這種“漲價(jià)歸公”的做法，是建立在忽視土地本身所具備的價(jià)值基礎(chǔ)上的。目前我國的土地補(bǔ)償，完全是按照農(nóng)地前三年土地年均產(chǎn)值來確定的，確定征地補(bǔ)償費(fèi)用并沒有與被征用土地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等相聯(lián)系，而土地增值正是土地本身的區(qū)位等因素的體現(xiàn)，“漲價(jià)歸公”完全剝奪了農(nóng)民本應(yīng)對(duì)土地增值收益所擁有的分配權(quán)利。 2.對(duì)預(yù)期收益的補(bǔ)償問題 農(nóng)村私人房屋按用途可以分為住宅房屋和非住宅房屋兩大類。對(duì)于非住宅房屋按照其使用的目的，還可以再細(xì)分為非經(jīng)營性房屋和經(jīng)營性房屋。 （1）住宅房屋。對(duì)于住宅房屋，一般不存在預(yù)期收益問題，但如果住宅房屋空閑，被拆遷人便可以用于出租。租金收入是被拆遷人的一筆可觀收入，尤其是在以房屋出租為生的地區(qū)，一旦房屋被拆，其可能就喪失了收入來源。而且，一般來說，拆遷人提供選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋比較偏僻，如果被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的話，這里的地段位置不佳，房屋很可能租不出去。因此，很多靠租金收入維持生計(jì)的被拆遷人失去了生活來源，不得不去重新找份工作來謀生，這增加了生存成本。由于種種原因，有些被拆遷人沒能找到新的工作，生活因此陷入了貧困當(dāng)中。如果被拆遷人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)脑?，貨幣補(bǔ)償款中又不包括租金收入，那么他們就喪失了租金收入這一穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，今后得另想辦法謀生，因此他們無法從簡(jiǎn)單的金錢補(bǔ)償中解決今后遇到的實(shí)際困難。住宅房屋的預(yù)期收益往往是被拆遷人的一個(gè)非常重要的損失，若這一損失得不到補(bǔ)償，利益的天平無疑是偏向了拆遷人一方，不符合公平的基本法理。因而，對(duì)于住宅房屋的預(yù)期收益，主要是指房屋租金收入，也應(yīng)當(dāng)納入拆遷補(bǔ)償范圍之內(nèi)。 （2）經(jīng)營性房屋。對(duì)于經(jīng)營性房屋，如果所有權(quán)人自己用于經(jīng)營的話，那么其房屋被拆遷，他所喪失的是生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期收益；如果出租給承租人，那么他所喪失的是租金收入這一預(yù)期收益。對(duì)于承租人來說，他所喪失的也是生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期收益。實(shí)際生活中，有些承租人遇到房屋拆遷時(shí)，租賃合同尚未到期。如果不是遇到房屋拆遷，他們完全可以按照未到期的租賃合同進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營而獲得一定的收益。即使是已到期的租賃合同，承租人也完全有可能與房屋所有權(quán)人簽訂續(xù)租合同，那么他們還可以繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營而獲得一定的預(yù)期收益?，F(xiàn)行補(bǔ)償范圍對(duì)于經(jīng)營性房屋的預(yù)期收益并沒有規(guī)定，這嚴(yán)重?fù)p害了房屋所有權(quán)人和房屋承租人的預(yù)期收益，是我國房屋拆遷補(bǔ)償范圍的一大漏洞。 因此，無論是住宅房屋還是非住宅房屋，都有可能存在預(yù)期收益，拆遷人進(jìn)行房屋拆遷，應(yīng)當(dāng)將預(yù)期收益納入補(bǔ)償范圍之內(nèi)，但目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中忽視對(duì)被拆遷人或房屋承租人的預(yù)期收益這一重要損失，可以說是一大缺陷，這也許是被拆遷人和房屋承租人對(duì)征地拆遷補(bǔ)償產(chǎn)生抵觸情緒的一個(gè)重要原因。 （二）無形利益補(bǔ)償?shù)膯栴} 1.社會(huì)保障問題 土地由于其長久性、不易滅失性，只要持續(xù)耕種，其產(chǎn)生的土地收入是相對(duì)穩(wěn)定的，所以可將其作為一種長期的生活保障。農(nóng)民失地之后，要以繳納醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)形式作為替代，這需要花費(fèi)一定的成本。目前的征地補(bǔ)償中，政府應(yīng)著手為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系。 2.擇業(yè)成本和新職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問題 由于農(nóng)民原先所具有的生存技能、文化背景、信息資源都是以土地、農(nóng)村為基礎(chǔ)，在其失去農(nóng)民身份，轉(zhuǎn)為城市居民后，這些原先的資源都不再被使用，他必須要學(xué)習(xí)新的技能來從事其他工作。同時(shí)，面對(duì)新的城市背景，其不確定性更高，而為了熟悉、了解面臨的新形勢(shì)，必須重新構(gòu)建信息途徑，獲取信息資源，這些必然要增加失地農(nóng)民的人力資源成本、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本、信息成本等相關(guān)成本。另外，在補(bǔ)償時(shí)僅是考慮農(nóng)民維持現(xiàn)有身份的生活，而不是考慮農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的生存費(fèi)用。 3.心理問題 被拆遷人對(duì)于長期居住的房屋的周圍環(huán)境、房屋的歷史以及良好的鄰里關(guān)系，都會(huì)有一種喜歡、依戀甚至沉迷的感情，所謂“遠(yuǎn)親不如近鄰”就是這個(gè)道理。這是被拆遷人的無形利益。被拆遷人搬到另外一個(gè)地方，需要一段時(shí)間來適應(yīng)、熟悉周圍的環(huán)境。有些被拆遷人，可能經(jīng)過很長一段時(shí)間也無法適應(yīng)，由于拆遷所導(dǎo)致的一系列不利后果，必然會(huì)給被拆遷人帶來某些精神上的痛苦和創(chuàng)傷，使其蒙受一定的無形利益的損失，目前的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。 （三）土地發(fā)展權(quán)問題 在我國土地使用制度改革和土地管理工作以及相關(guān)制度設(shè)計(jì)中，如耕地開墾費(fèi)、國有土地使用權(quán)有償出讓、土地收購儲(chǔ)備、土地用途管制和用途分區(qū)，都在一定程度上隱含了土地發(fā)展權(quán)思想，但缺乏統(tǒng)一而明晰的“土地發(fā)展權(quán)”歸屬和價(jià)值意識(shí)，沒有把土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)土地權(quán)利上升到法律制度層面。土地發(fā)展權(quán)在我國是一個(gè)新的領(lǐng)域，這一提法目前還僅限于理論界，在實(shí)踐中還未作為一個(gè)明確的概念使用。國有土地的所有權(quán)歸國家，其發(fā)展權(quán)必然歸國家所有；而農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬則是我國當(dāng)前理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。 就我國目前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來說，要發(fā)展和諧社會(huì)，保護(hù)農(nóng)民的利益；同時(shí)按照土地的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)來說，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸農(nóng)村集體所有。土地發(fā)展權(quán)的歸屬實(shí)際上是土地增值收益的分割問題，對(duì)于土地利用中涉及到的政府、土地所有者、土地使用人三方來說，要達(dá)到效率最優(yōu)，就應(yīng)努力找到一個(gè)利益分配的均衡點(diǎn)，讓三方在這一權(quán)利的實(shí)施中均有利可得，真正做到保護(hù)失地農(nóng)民的利益。 二、農(nóng)地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的核算 2004年8月28日修訂的《土地管理法》第47條第2款規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)是指因國家征收土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償。前述可知，這種核算方法并沒有考慮到預(yù)期收益、無形利益的損失，因此，筆者在此提出農(nóng)地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的核算方法。 對(duì)于地面無房屋的農(nóng)地而言，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用＝土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)+地上附著物補(bǔ)償費(fèi)+青苗補(bǔ)償費(fèi)+土地出讓費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)的差價(jià)的一定比例+無形利益補(bǔ)償費(fèi)+土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。 對(duì)于地面有房屋的農(nóng)地而言，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用除上述費(fèi)用之外，還包括對(duì)預(yù)期收益的補(bǔ)償。 綜上所述，農(nóng)村集體土地拆遷補(bǔ)償價(jià)值構(gòu)成存在漏洞，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益，不利于國家的長治久安；同時(shí)，農(nóng)村問題、農(nóng)業(yè)問題是關(guān)乎民生的大問題，也是國家安定團(tuán)結(jié)的保障。因此，有必要重新對(duì)拆遷補(bǔ)償價(jià)值構(gòu)成重新衡量，以切實(shí)保證農(nóng)民的利益得到保障。 | ||
