建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)理想值確定
2016-04-08 00:00:00 本網(wǎng)站
作者：梁蓉
自國(guó)土資源部開(kāi)展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)項(xiàng)目試點(diǎn)工作以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)驗(yàn)積累，于2014年正式在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)該項(xiàng)工作。同時(shí)，國(guó)土資源部發(fā)布了2014年版的《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)操作手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“操作手冊(cè)”），為全國(guó)各地區(qū)域和城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)提供了技術(shù)指導(dǎo)和依據(jù)。
土地集約利用評(píng)價(jià)的目的在于考察該區(qū)域土地利用現(xiàn)狀與合理利用之間的接近程度，因而評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定至關(guān)重要。評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的確定是否科學(xué)合理也直接關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果是否客觀準(zhǔn)確，因此，此項(xiàng)工作是土地集約利用評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，如何確定不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同評(píng)價(jià)階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值也是評(píng)價(jià)工作中的難點(diǎn)。本文試圖以《操作手冊(cè)》中評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值確定依據(jù)和方法思路參考為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)要的對(duì)其進(jìn)行分析。
一、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定
《操作手冊(cè)》從利用強(qiáng)度、增長(zhǎng)耗地、用地彈性和管理績(jī)效等四個(gè)方面規(guī)定了區(qū)域用地狀況定量評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，包括指數(shù)、分指數(shù)和指標(biāo)三個(gè)層次。
表1 區(qū)域用地狀況定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
指數(shù) （代碼） | 分指數(shù) （代碼） | 指標(biāo) （代碼） | 指標(biāo)定義 | 計(jì)量 單位 | 指標(biāo)屬性 |
利用強(qiáng) 度指數(shù)（UII） | 人口密度分指數(shù)（PUII） | 城鄉(xiāng)建設(shè)用 地人口密度（PUII1） | 指基準(zhǔn)年的常住人口規(guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的比值，反映評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)土地承載人口總量的能力 | 人/km2 | 正向相關(guān)指標(biāo) |
經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度分指數(shù)（EUII） | 建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資（EUII1） | 指基準(zhǔn)年之前的3年（含基準(zhǔn)年）的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的平均值與基準(zhǔn)年的建設(shè)用地總面積的比值，反映評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)土地投入狀況 | 萬(wàn)元/ km2 | 正向相關(guān)指標(biāo) | |
建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值（EUII2） | 指基準(zhǔn)年的地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地總面積的比值，反映評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)土地產(chǎn)出效益狀況和土地承載經(jīng)濟(jì)總量的能力 | 萬(wàn)元/ km2 | 正向相關(guān)指標(biāo) | ||
增長(zhǎng)耗 地指數(shù)（GCI） | 人口增長(zhǎng) 耗地分指數(shù)（PGCI） | 單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量（PGCI1） | 指基準(zhǔn)年的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量與人口增長(zhǎng)量比值，反映人口增長(zhǎng)消耗的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地狀況 | m2/人 | 反向相關(guān)指標(biāo) |
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 耗地分指數(shù)（EGCI） | 單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率（EGCI1） | 指基準(zhǔn)年前一年的單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地與基準(zhǔn)年的單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地的差值占基準(zhǔn)年前一年的單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地的比率，反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地下降的速度 | % | 正向相關(guān)指標(biāo) | |
單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量（EGCI2） | 指基準(zhǔn)年的新增建設(shè)用地總量與同期地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)量的比值，反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地狀況 | m2/萬(wàn)元 | 反向相關(guān)指標(biāo) | ||
單位固定資 產(chǎn)投資消耗 新增建設(shè)用地（EGCI3） | 指基準(zhǔn)年的新增建設(shè)用地量與全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的比值，反映單位投資消耗的新增建設(shè)用地狀況 | m2/萬(wàn)元 | 反向相關(guān)指標(biāo) | ||
用地彈 性指數(shù) （EI） | 人口用地 彈性分指數(shù)（PEI） | 人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI1） | 指基準(zhǔn)年之前3年（含基準(zhǔn)年）的人口增長(zhǎng)幅度與同期城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)幅度比值，反映建設(shè)用地消耗與自身社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度 | 正向相關(guān)指標(biāo) | |
經(jīng)濟(jì)用地 彈性分指數(shù)（EEI） | 地區(qū)生產(chǎn)總 值與建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（EEI1） | 指基準(zhǔn)年之前3年（含基準(zhǔn)年）的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)幅度與同期建設(shè)用地總面積增長(zhǎng)幅度的比值，反映建設(shè)用地消耗與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度 | 正向相關(guān)指標(biāo) | ||
管理績(jī) 效指數(shù)（API） | 城市用地管理績(jī)效分指數(shù)（ULAPI） | 城市存量土 地供應(yīng)比率（ULAPI1） | 指基準(zhǔn)年之前3年（含基準(zhǔn)年）的各年實(shí)際供應(yīng)的城市存量土地總量與城市土地供應(yīng)總量的比值，反映存量用地盤(pán)活促進(jìn)節(jié)約集約用地的管理效果 | % | 正向相關(guān)指標(biāo) |
城市批次土 地供應(yīng)比率（ULAPI2） | 指基準(zhǔn)年之前3年（不含基準(zhǔn)年）的實(shí)際供應(yīng)城市土地總量與經(jīng)批次批準(zhǔn)允許供應(yīng)的城市土地供應(yīng)總量的比值，反映新增用地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的效果 | % | 正向相關(guān)指標(biāo) |
二、評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值確定原則
1. 理想值應(yīng)依照節(jié)約集約用地原則，在符合有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家和地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等要求的前提下，結(jié)合地區(qū)實(shí)際確定。
2. 采用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為理想值確定依據(jù)時(shí)，應(yīng)保證指標(biāo)理想值與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)口徑等方面相一致。
3. 理想值確定時(shí)，應(yīng)保證其測(cè)算空間范圍與指標(biāo)現(xiàn)狀值空間范圍相一致。
三、理想值確定方法
根據(jù)《操作手冊(cè)》，理想值確定可采用目標(biāo)值法、平均值法、類(lèi)比城市比較法、專(zhuān)家咨詢(xún)法和參評(píng)城市下轄各行政單元相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀值排序等方法。
目標(biāo)值法：采用相關(guān)文件、政策規(guī)定和規(guī)劃中相同指標(biāo)的規(guī)劃預(yù)期值，作為理想值。
平均值法：所在省或地級(jí)市指標(biāo)的平均值。
類(lèi)比城市法：參考經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)體量和城市建設(shè)規(guī)模相近的城市進(jìn)行橫向比較。
參評(píng)城市下轄各行政單元相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀值排序：對(duì)于正向相關(guān)指標(biāo)，指標(biāo)理想值原則上愈大愈佳，當(dāng)采用下轄各行政單元相關(guān)指標(biāo)現(xiàn)狀值作為依據(jù)時(shí)，允許在不小于1/4分位數(shù)（所有下轄行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值從大到小）中選擇；反向相關(guān)指標(biāo)則相反。
專(zhuān)家咨詢(xún)法：選擇一定數(shù)量的專(zhuān)家咨詢(xún)確定指標(biāo)理想值，咨詢(xún)專(zhuān)家數(shù)量為10-40人。
四、理想值的確定依據(jù)和方法
《操作手冊(cè)》雖然對(duì)于各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值確定的依據(jù)和方法思路給出了參考，但并未明確具體的計(jì)算方法，下面筆者將理解的具體計(jì)算公式列出來(lái)：
城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度（PUII1）：
根據(jù)以上計(jì)算公式得出人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地2020年規(guī)劃控制目標(biāo)
建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值（EUII2）：
根據(jù)以上計(jì)算公式得出人均建設(shè)用地2020年規(guī)劃控制目標(biāo)
建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資（EUII1）：
單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量（PGCI1）：
單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率（EGCI1）：
按照逐級(jí)分解下達(dá)的“十二五”期間單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率目標(biāo)任務(wù)推算。
根據(jù)以上計(jì)算公式得出年均單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率
單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量（EGCI2）：
單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量（EGCI3）：
人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI1）：
以參評(píng)城市指標(biāo) 現(xiàn)狀值為基礎(chǔ)，結(jié)合其他類(lèi)比城市情況，下轄各行政單元指標(biāo)現(xiàn)狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。
地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（EEI1）：
城市存量土地供應(yīng)比率（ULAPI1）：
城市批次土地供應(yīng)比率（ULAPI2）：
以各級(jí)政府或國(guó)土資源主管部門(mén)確定的前三年各年城市批次土地供應(yīng)比率控制目標(biāo)的平均值為基礎(chǔ)。
以上計(jì)算所涉及的規(guī)劃指標(biāo)均可來(lái)自土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年），國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃等。
五、結(jié)語(yǔ)
1. 理想值對(duì)應(yīng)的時(shí)間點(diǎn)在《操作手冊(cè)》中并未明確，是針對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)在評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)應(yīng)達(dá)到的理想水平，還是一個(gè)規(guī)劃時(shí)間段。因?yàn)樵诔鞘邪l(fā)展的不同階段，土地集約利用的類(lèi)型不同，不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，衡量土地節(jié)約集約利用狀況的標(biāo)準(zhǔn)也不同。
2. 《操作手冊(cè)》提供的理想值確定依據(jù)和方法思路僅僅是個(gè)參考，因在結(jié)合參評(píng)城市現(xiàn)狀值的基礎(chǔ)上，合理的選取方法。
3. 土地集約利用的目標(biāo)從廣義上講，是實(shí)現(xiàn)土地利用經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。建議下一輪建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在現(xiàn)有《操作手冊(cè)》規(guī)定的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上考慮適量增加一些衡量城市用地生態(tài)效益的指標(biāo)，使建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為最終目標(biāo)。