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    近年來(lái)，針對(duì)劃撥土地使用權(quán)權(quán)益的討論一直沒(méi)有間斷。劃撥土地使用權(quán)是否存在價(jià)值，其價(jià)值（權(quán)益）歸誰(shuí)所有，以及量化該權(quán)益價(jià)值應(yīng)選擇什么技術(shù)路線進(jìn)行評(píng)估等有關(guān)問(wèn)題，值得土地管理者與土地估價(jià)業(yè)界探討，本文結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)與部門規(guī)章，就劃撥土地使用權(quán)權(quán)益及評(píng)估技術(shù)路線等內(nèi)容進(jìn)行分析。

1、劃撥土地使用權(quán)的概念

劃撥土地使用權(quán)概念在我國(guó)現(xiàn)行實(shí)施的法律、法規(guī)和部門規(guī)章中表述有一定的差異?！斗康禺a(chǎn)管理法》（1994）指出，劃撥土地使用權(quán)是指經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府依法批準(zhǔn)，在用地者繳納土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償交給土地使用者使用的行為?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓管理暫行條例》（1990）規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)是土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的土地使用權(quán)。在《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（1992）中定義為，劃撥土地使用權(quán)是土地使用者除通過(guò)出讓土地使用權(quán)以外的其他各種方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)?？梢?，現(xiàn)有法律、法規(guī)及部門規(guī)章對(duì)劃撥土地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)并未統(tǒng)一。

我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)取得途徑包括劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式，劃撥土地使用權(quán)作為其中一種土地取得方式，與出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等土地使用權(quán)取得方式共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度。從我國(guó)各地對(duì)劃撥土地使用權(quán)的具體管理來(lái)看，土地使用者取得劃撥土地使用權(quán)應(yīng)支付除土地所有者權(quán)益（出讓金）之外的各項(xiàng)費(fèi)用，是出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式之外的一種土地使用權(quán)取得方式。因此，筆者認(rèn)為，《房地產(chǎn)管理法》對(duì)劃撥土地使用權(quán)的概念表述較為準(zhǔn)確，它明確了取得劃撥土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限、使用劃撥土地使用權(quán)的代價(jià)，為科學(xué)認(rèn)識(shí)劃撥土地使用權(quán)權(quán)益指明了方向。

2、劃撥土地使用權(quán)權(quán)益及其歸屬

劃撥土地使用權(quán)權(quán)益通常理解為使用土地的權(quán)利及獲得的收益（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及環(huán)境效益，下同）。劃撥土地使用權(quán)的權(quán)利表現(xiàn)為經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)獲得劃撥土地的使用者擁有合法使用該幅土地的排他性權(quán)利，劃撥土地使用權(quán)的收益則表現(xiàn)為劃撥土地與其他生產(chǎn)要素結(jié)合后產(chǎn)生的效益。明確劃撥土地使用權(quán)權(quán)益及其歸屬，既有利于土地產(chǎn)權(quán)界定，也利于企業(yè)改制、資產(chǎn)運(yùn)作和以劃撥土地使用權(quán)的有關(guān)權(quán)益進(jìn)行其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)土地資產(chǎn)的有效顯化。正確認(rèn)識(shí)劃撥土地使用權(quán)的權(quán)益屬性，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

從劃撥土地使用權(quán)的概念來(lái)看，取得劃撥土地使用權(quán)時(shí)，通常情況下需要付出一定費(fèi)用，土地使用者通過(guò)取得劃撥土地使用權(quán)后，與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，可獲得預(yù)期收益。再?gòu)膭潛芡恋厥褂脵?quán)的最初價(jià)格形成機(jī)制來(lái)看，國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的成本應(yīng)包括征用、征收土地應(yīng)支付的各項(xiàng)費(fèi)用，這些費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、建（構(gòu)）筑物賠償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)等。當(dāng)征收、征用或劃撥的土地使用權(quán)取得費(fèi)用為零成本，比如劃撥國(guó)有荒山、沙漠、灘涂等土地時(shí)，若該幅土地使用權(quán)的取得不發(fā)生土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、建（構(gòu)）筑物賠償費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用，則可理解為無(wú)償取得。嚴(yán)格意義上講，無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)是不存在的，即便土地使用權(quán)取得時(shí)不發(fā)生土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、建構(gòu)筑物賠償費(fèi)等費(fèi)用，但辦理土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)時(shí)仍需支付包括測(cè)量、確權(quán)、印花稅等相關(guān)費(fèi)用，這些費(fèi)用最終轉(zhuǎn)化為土地取得成本，只不過(guò)該部分費(fèi)用只占土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、建（構(gòu)）筑物賠償費(fèi)等費(fèi)用總價(jià)款的小部分。由此來(lái)看，土地使用者取得劃撥土地使用權(quán)需要支付一定的費(fèi)用，使用劃撥土地能給土地使用者帶來(lái)收益，因此劃撥土地使用權(quán)是有價(jià)值的。

劃撥土地使用權(quán)權(quán)益歸屬，目前國(guó)土行政管理部門和司法界的認(rèn)識(shí)仍存在分岐。國(guó)土資源部認(rèn)為^[1]，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格可作為土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)。而最高人民法院有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)劃撥土地使用權(quán)認(rèn)定的司法解釋^[2]則給出截然不同的結(jié)論，認(rèn)為破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。對(duì)此，有學(xué)者^[3]指出，最高人民法院有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)劃撥土地使用權(quán)認(rèn)定的司法解釋于法無(wú)據(jù)，侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人的利益。筆者認(rèn)為，搞清劃撥土地使用權(quán)的性質(zhì)是確定其權(quán)益歸屬的根本。劃撥土地使用權(quán)既是一種共有權(quán)，又是一種混合財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為共有權(quán)，主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)劃撥土地?fù)碛刑幏謾?quán)和部分收益權(quán)，土地使用者擁有使用權(quán)和部分收益權(quán)。作為混合財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)份額只能是作為土地所有者權(quán)益（通常以土地出讓金表示），除此之外其余地價(jià)構(gòu)成（包含土地使用者取得劃撥土地應(yīng)支付的代價(jià)和分享土地增值）均應(yīng)歸屬于土地使用者的權(quán)益。由于劃撥土地使用權(quán)價(jià)格不包含土地所有者權(quán)益（出讓金），因此劃撥土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)歸為土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)。

3、劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估的技術(shù)路線

3.1  劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵

通常情況下，一宗出讓土地正常市場(chǎng)價(jià)值可分解為兩部分，一部分是土地取得與開發(fā)成本（不含出讓金），另一部分為該宗地預(yù)期正常市場(chǎng)價(jià)值（含出讓金）與土地取得與開發(fā)成本的差額，即土地增值收益額。由于劃撥土地使用權(quán)價(jià)格中不含土地出讓金，當(dāng)土地增值額全部用于繳納土地出讓金時(shí)，土地取得與平均開發(fā)成本之和即可視為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，當(dāng)土地增值額中僅有一部分用于繳納土地出讓金時(shí)，劃撥地價(jià)在量上如何界定是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

從地價(jià)形成結(jié)構(gòu)來(lái)看，出讓土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)等于土地取得與開發(fā)成本與土地增值收益額之和，在土地增值額的分配去向有二條途徑，一是繳納土地使用權(quán)出讓金，二是土地增值額扣除出讓金后的余額部分計(jì)入企業(yè)法人資產(chǎn)。由此看來(lái)，土地增值收益扣除土地所有者權(quán)益（出讓金）后的余額是否作為劃撥土地使用權(quán)的權(quán)益范疇，是確定劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)值內(nèi)涵的關(guān)鍵所在。

企業(yè)對(duì)其擁有劃撥土地使用權(quán)，雖不具有處分權(quán)，但擁有部分收益權(quán)。當(dāng)企業(yè)取得的劃撥土地使用權(quán)是由政府供給時(shí)，劃撥地價(jià)在量上應(yīng)與政府供地價(jià)格相等，政府供地價(jià)格除土地平均取得和開發(fā)成本之外，還扣除土地所有者權(quán)益（土地出讓金）后的增值收益。因此劃撥土地使用權(quán)價(jià)格不僅僅是土地的平均取得和開發(fā)成本簡(jiǎn)單加和，而是出讓地價(jià)扣減土地所有者權(quán)益（土地出讓金）后的剩余收益。從現(xiàn)行政策來(lái)看，為支持和促進(jìn)企業(yè)改革，企業(yè)改制時(shí)，可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)；企業(yè)依法取得的劃撥土地設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格可作為使用者的權(quán)益，計(jì)入抵押標(biāo)的，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)，在扣繳土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人可優(yōu)先受償。劃撥土地經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格部分可計(jì)為轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益；對(duì)劃撥土地轉(zhuǎn)為有償使用土地的，應(yīng)按出讓土地使用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金。由此可見，評(píng)估企業(yè)改制涉及的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，可不考慮土地增值收益；評(píng)估用于抵押或轉(zhuǎn)讓涉及的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，則應(yīng)考慮土地增值收益（但不含出讓金）；對(duì)核定出讓金涉及的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，文件未作具體規(guī)定，但由于土地出讓金需以出讓地價(jià)與劃撥地價(jià)的差額為依據(jù)核定，而非按兩者實(shí)際差額核定，因此為核定出讓金評(píng)估劃撥土地使用權(quán)時(shí)，可不考慮或少考慮土地增值收益。

通過(guò)上述分析，筆者以為，我國(guó)目前劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵可歸類為市場(chǎng)化（或公開市場(chǎng)）條件下劃撥土地使用權(quán)價(jià)格和非市場(chǎng)化（或非公開市場(chǎng)）條件下劃撥土地使用權(quán)價(jià)格兩種類型，即公開市場(chǎng)價(jià)值和非公開市場(chǎng)價(jià)值。公開市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)考慮土地增值后土地使用者分享的權(quán)益，是劃撥土地使用權(quán)在公開市場(chǎng)條件下完全價(jià)格，它充分體現(xiàn)了土地使用者的權(quán)益。非公開市場(chǎng)價(jià)值通常應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家的政策頃斜和支持力度，評(píng)估出的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格不考慮或少考慮土地增值收益后土地使用者應(yīng)獲得的權(quán)益，非公開市場(chǎng)條件下的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格未能完全體現(xiàn)土地使用者的權(quán)益。以科學(xué)和發(fā)展的眼光來(lái)看，我國(guó)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格內(nèi)涵應(yīng)逐步統(tǒng)一為公開市場(chǎng)價(jià)值，在資產(chǎn)量上，除土地所有者權(quán)益（土地出讓金）外，取得土地的代價(jià)和使用者分享的土地增值均應(yīng)作為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的有機(jī)組成。

3.2  劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線的選擇

從市場(chǎng)化角度理解，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估應(yīng)該采取市場(chǎng)公開價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。但由于受中國(guó)特色的土地管理制度制約，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格實(shí)際有公開市場(chǎng)價(jià)值和非公開市場(chǎng)價(jià)值兩種類型。因此評(píng)估劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，應(yīng)結(jié)合評(píng)估目的及地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育情況，選擇不同的評(píng)估技術(shù)路線。

3.2.1  依據(jù)不同評(píng)估目的選擇劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線

在企業(yè)改制評(píng)估劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，國(guó)土資源部認(rèn)為，可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，在確定土地出讓金時(shí)，應(yīng)以出讓地價(jià)與劃撥地價(jià)的差額作為核定土地出讓金的依據(jù)，地方政府在制定出讓金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并非以出讓地價(jià)和劃撥地價(jià)的差額全部核定為出讓金，而是以該差額的一定比例核定出讓金。因此，對(duì)企業(yè)改制、土地出讓需評(píng)估劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，應(yīng)采用非公開市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵，以土地的平均取得和開發(fā)成本之和作為確定劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格，土地開發(fā)成本應(yīng)考慮資金的機(jī)會(huì)成本。即：

劃撥地價(jià)=土地取得成本+平均開發(fā)費(fèi)用（含利息、利潤(rùn)）

除企業(yè)改制外，國(guó)土資源部還指出，劃撥土地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置抵押權(quán)時(shí)，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格可作為使用者的權(quán)益計(jì)入抵押標(biāo)的，但劃撥土地經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格部分可計(jì)為轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益。抵押、轉(zhuǎn)讓等涉及的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)不含土地出讓金。因此在抵押、轉(zhuǎn)讓等需要評(píng)估劃撥土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，應(yīng)采用公開市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵，首先求取設(shè)想為出讓土地使用權(quán)的價(jià)格，然后扣除預(yù)計(jì)由劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)應(yīng)繳納的出讓金價(jià)款，求取的余額即為劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格。即：

劃撥地價(jià)=出讓地價(jià)-出讓金

3.2.2 依據(jù)土地出讓金政策差異選擇劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線

對(duì)土地所在地人民政府采取按出讓土地使用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金的政策時(shí)，評(píng)估劃撥土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)以土地的平均取得和開發(fā)成本之和作為評(píng)估技術(shù)路線。

對(duì)土地所在地人民政府采取按出讓土地使用權(quán)價(jià)格的一定比例核算出讓金的政策時(shí)，通常采取按出讓地價(jià)減去出讓金價(jià)款作為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線。

3.3  劃撥土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)路線差異性分析

量化劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)值，一方面是為企業(yè)核定其擁有的土地資產(chǎn)提供依據(jù)，另一方面是為人民政府處置劃撥土地核定出讓金提供依據(jù)。不論何種目的，都應(yīng)如實(shí)準(zhǔn)確地確定劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格。劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格內(nèi)涵也應(yīng)該是惟一的，即公開市場(chǎng)價(jià)值。但各地對(duì)此的認(rèn)識(shí)并非一致，出臺(tái)的相關(guān)政策也存在較大的差異。我們結(jié)合××市某高新技術(shù)園區(qū)一宗劃撥工業(yè)用地為例來(lái)分析其選用不同評(píng)估技術(shù)路線得出估價(jià)結(jié)果出現(xiàn)的差異：

對(duì)于該宗地若采取土地的平均取得和開發(fā)成本之和作為劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的技術(shù)思路時(shí)，可測(cè)算出其劃撥地價(jià)為420元/平方米：

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