構(gòu)建新的房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃管理體制
1．我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃管理體制
目前，我國房地產(chǎn)開發(fā)用地的規(guī)劃管理主要體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃體系和城市規(guī)劃體系兩個獨立的規(guī)劃體系對城市建設用地的引導、調(diào)控以及控制上。城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是點和面、局部和整體的關(guān)系，它們在規(guī)劃區(qū)的范圍上相互區(qū)別，在規(guī)劃內(nèi)容上雖有重疊但也各有其特點。土地利用規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)用地的管理主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓過程中，而房地產(chǎn)開發(fā)過程中的規(guī)劃管理則多體現(xiàn)為對城市規(guī)劃的執(zhí)行和實施。
1．1土地使用權(quán)出讓過程中的規(guī)劃管理
首先，根據(jù)土地利用規(guī)劃體系中的土地利用年度計劃，下達年度用地指標，確定建設工程在年度內(nèi)可以使用的土地的數(shù)量、位置、用途等。各級國土資源管理部門即根據(jù)土地利用年度計劃通過其下屬的土地交易中心具體實施年度出讓計劃，向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出讓土地。
其次，在城市土地管理部門出讓城市國有土地使用權(quán)之前，城市規(guī)劃行政主管部門應當制定相應出讓地塊的控制性詳細規(guī)劃。在出讓時，出讓地塊必須具備由城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)控制性詳細規(guī)劃出具的擬出讓地塊的規(guī)劃設計條件和附圖。如土地使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、綠地比例等要求。《規(guī)劃設計條件通知書》及其附圖是國有土地使用權(quán)出讓合同的重要附件，不得隨意變更。通過出讓獲得的土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓合同仍需附具原來的規(guī)劃設計條件和附圖，受讓方對土地的開發(fā)仍需嚴格遵守該規(guī)劃設計條件。
1．2房地產(chǎn)開發(fā)過程中的規(guī)劃管理
房地產(chǎn)開發(fā)過程中的規(guī)劃管理主要包括建設用地規(guī)劃管理和建設工程規(guī)劃管理兩個方面。
建設用地規(guī)劃管理是對建設項目位置和用地范圍實施的管理。國有土地使用權(quán)的受讓方在簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》后，持該合同向市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請發(fā)給建設項目選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對合同中規(guī)定的設計條件核驗無誤后，同時發(fā)給《建設項目選址意見書》和《建設用地規(guī)劃許可證》。經(jīng)核驗，合同中規(guī)定的出讓地塊規(guī)劃設計條件與出具定的規(guī)劃設計條件不一致的，不予核發(fā)建設項目選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證，并告知土地管理部門予以糾正。在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可辦理土地使用權(quán)權(quán)屬證明。
建設工程規(guī)劃管理是保證城市規(guī)劃順利實施的關(guān)鍵，主要包括建筑管理、道路管理、管線管理、審定設計方案、核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證、放線驗線制度、建設工程的竣工驗收及建設竣工資料歸檔管理。
2．我國房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題
2．1城市問題
2．1．1城市規(guī)模日益擴大，盲目圈地屢禁不止
獲取土地使用權(quán)是房地產(chǎn)開發(fā)商進行土地開發(fā)的前提和關(guān)鍵。近年來，一方面，房價水漲船高，房地產(chǎn)業(yè)贏利水平居高不下，只要拿到土地似乎就意味著成功在即；而另一方面，保護耕地的呼聲日高，國家牢牢控制住土地閘門，限制土地供應，建設用地的稀缺性在城市化進程加快的背景下愈顯突出，地價上漲勢頭強勁。因此，對開發(fā)商來說，想盡辦法獲取廉價的土地就成為房地產(chǎn)開發(fā)的頭等大事。在這樣的邏輯指引下，開發(fā)商無不以圈地為主要目標，大量囤積土地。同樣，土地也是各級政府取得資金的主要來源，“筑巢引鳳”，“以地生財”，經(jīng)營土地也是城市政府重要的發(fā)展策略。雖然2004年初以來，國家有關(guān)部門加大對全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓力度，但是在短時間內(nèi)很難從根本上解決這一問題。
2．1．2“城中村”改造進展緩慢
城市外環(huán)邊緣的“圈地運動”如火如荼，攤大餅似的一圈一圈外擴。而城市內(nèi)部，尤其是老城區(qū)，建筑老化，基礎設施陳舊，居住環(huán)境惡劣，卻在轟轟烈烈的開發(fā)運動中遭受冷遇。高昂的拆遷安置成本、高地價讓開發(fā)商望而卻步。
2．1．3城市景觀遭破壞，千城一面
房地產(chǎn)開發(fā)商為了提高開發(fā)利潤，不斷提高建筑的容積率；某些地方領導誤認為高層建筑是城市現(xiàn)代化的象征，兩種思潮匯合在一起，促使各個城市高樓林立，城市缺少了原來的個性和特性，千城一面，給城市景觀帶來了負面效果，產(chǎn)生了諸如綠色空間不斷被蠶食、歷史文物建筑被拆除或孤立存在等問題。
2．1．4公共基礎設施建設滯后于城市發(fā)展
公共基礎設施是城市發(fā)展的基礎并作為一種公共物品為全體社會提供利益服務。在城市開發(fā)建設中，公共開發(fā)必不可少。但以市政設施、綠化、道路等公用設施為主體的公共開發(fā)，由于沒有直接的經(jīng)濟效益，難以產(chǎn)生足夠的利潤收益來刺激開發(fā)部門主動進行投資。因而在城市規(guī)劃滯后的情況下，市場機制往往導致公共設施開發(fā)變冷落，開發(fā)的強度和數(shù)量都顯得不足和匱乏。
2．1．5保障性住房供應不足
我國的住房保障主要通過廉租房制度和經(jīng)濟適用房制度來實施。目前，經(jīng)濟適用房因為供應體制的缺陷、房價不斷攀升等因素，市場供應相對于需求來說嚴重不足。修建保障性住房的目的是保障低收入群體的住房需求，房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)行為是受利潤最大化驅(qū)使的，在保障性住房的供應方面，市場無能為力。因此必須一方面在規(guī)劃制定過程中劃定一定數(shù)量的土地用于保障性住房建設，并以政府為供應主體；另一方面通過規(guī)劃合理引導市場供應保障性住房。
2．2規(guī)劃問題
2．2．1規(guī)劃滯后
目前，我國大部分地區(qū)規(guī)劃滯后于城市建設，這表現(xiàn)在：規(guī)劃缺乏前瞻性、整體性，預測性差，一些新區(qū)超出規(guī)劃范圍，建設根本無規(guī)劃可依據(jù)，這就使得一些開發(fā)商不顧環(huán)境和基礎設施的承受能力，肆意建設，以致于大多數(shù)郊區(qū)建設混亂無序，給環(huán)境、交通以及后續(xù)開發(fā)帶來無窮后患；詳細規(guī)劃覆蓋面小，有些地區(qū)往往等到開發(fā)立項后才開始制定詳細規(guī)劃，這就使得在地塊詳細規(guī)劃的制定過程中“尋租行為”盛行，規(guī)劃內(nèi)容向開發(fā)商的要求傾斜，忽視了公共利益和環(huán)境保護。
2．2．2規(guī)劃變動頻繁
首先，開發(fā)企業(yè)受利益驅(qū)使，根據(jù)市場情況變動用地性質(zhì)、規(guī)劃指標（如容積率）及規(guī)劃設計方案。開發(fā)企業(yè)變動項目規(guī)劃一般須向政府規(guī)劃部門申請報批，獲批準后方能變動規(guī)劃。能否獲得政府批準一方面取決于現(xiàn)有的城市控制性詳細規(guī)劃，另一方面受人為因素的影響較大，誰的能耐大、影響大，變更規(guī)劃的可能性就大。
另外，政府也在變動規(guī)劃，有的是因城市經(jīng)濟快速發(fā)展，已編制的規(guī)劃已不適應城市發(fā)展的需要，規(guī)劃面臨重新調(diào)整；有的則僅憑領導人意志就更改規(guī)劃，給開發(fā)企業(yè)、業(yè)主造成較大的經(jīng)濟損失。
2．2．3開發(fā)項目規(guī)劃審批程序繁瑣
在土地出讓過程中，規(guī)劃設計條件作為土地出讓合同附件詳細規(guī)定了項目在開發(fā)過程中所應遵循的控制條件，然而在出讓合同簽訂后還需要向規(guī)劃部門申請下發(fā)選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證，其內(nèi)容與規(guī)劃設計條件中規(guī)定的內(nèi)容并無明顯差別，但在申請建設用地工程許可證時，仍需經(jīng)過申請下發(fā)規(guī)劃方案審批通知書、報批、發(fā)證等一系列過程，手續(xù)重復繁雜。
2．2．4規(guī)劃執(zhí)行現(xiàn)狀堪憂
很多地方性規(guī)劃因為人為因素比如領導人意志而淪落為一種“墻上掛掛”的工具，在執(zhí)行過程中隨意變更。有時因受開發(fā)商利益群體的驅(qū)動，不加論證、不考慮整體因素和長遠利益頻繁變更規(guī)劃。另一方面，很多開發(fā)商打規(guī)劃的“擦邊球”、鉆規(guī)劃空子、寧可違反規(guī)劃也要提高建筑密度、建筑容積率的現(xiàn)象屢見不鮮。規(guī)劃執(zhí)行不力首先應歸因于規(guī)劃制定和規(guī)劃管理，一方面規(guī)劃內(nèi)容的不合理、開發(fā)不經(jīng)濟使得開發(fā)商甘愿冒風險違規(guī)開發(fā)，另一方面也正是因為監(jiān)管不力、缺乏行之有效的獎罰措施而致使開發(fā)商敢于違規(guī)開發(fā)。
3．構(gòu)建新的房地產(chǎn)開發(fā)用地管理體制
房地產(chǎn)開發(fā)與規(guī)劃是城市建設的兩個關(guān)鍵因子，前者更注重短期、具體開發(fā)項目的經(jīng)濟利益，而后者則是對城市建設的宏觀考量，注重長遠發(fā)展并兼顧近期利益，追求整體社會經(jīng)濟和環(huán)境效益的和諧統(tǒng)一。二者同時也存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，規(guī)劃的實施要依靠房地產(chǎn)開發(fā)來完成，房地產(chǎn)的開發(fā)需要規(guī)劃來進行規(guī)范和管理。
針對上述的問題，筆者認為在市場經(jīng)濟體制逐漸深化的背景下，應該重新構(gòu)建新的房地產(chǎn)開發(fā)用地管理體制。
3．1重新界定市場經(jīng)濟條件下房地產(chǎn)開發(fā)管理中的規(guī)劃職能
隨著我國市場經(jīng)濟體制的日益完善，在房地產(chǎn)開發(fā)中我們更應該注意充分發(fā)揮市場調(diào)控作用，發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)商的自主性，提高土地資源的配置效率。但是同時，房地產(chǎn)市場在促進經(jīng)濟增長、配置效率提高的同時，也同樣存在著市場失靈。所以，規(guī)劃在本質(zhì)上是彌補房地產(chǎn)開發(fā)中出現(xiàn)的市場失靈的一種手段。市場經(jīng)濟體制下的規(guī)劃的主要職責是給市場自上而下的房地產(chǎn)開發(fā)活動提供規(guī)則和秩序，協(xié)調(diào)自上而下的投資在空間上的分布，并且在具體的實施上應運用經(jīng)濟規(guī)律，利用經(jīng)濟手段對房地產(chǎn)開發(fā)活動進行引導和調(diào)控。
筆者認為目前我國房地產(chǎn)開發(fā)管理中規(guī)劃的職能應該定位于兩個方面：首先，宏觀上的平衡發(fā)展理念，即確保城市開發(fā)建設能夠在經(jīng)濟、社會和環(huán)境上可持續(xù)。其次，微觀上的開發(fā)控制引導。
3．2明確房地產(chǎn)開發(fā)用地的規(guī)劃內(nèi)容
在界定清楚房地產(chǎn)開發(fā)中規(guī)劃的管理職能后，需要進一步明確規(guī)劃的具體內(nèi)容。
3．2．1明確規(guī)劃期內(nèi)城市發(fā)展的目標和房地產(chǎn)開發(fā)的空間范圍
根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況及中長期目標，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展、人口增長和產(chǎn)業(yè)積聚的一般規(guī)律，確定城市發(fā)展的綜合目標。結(jié)合經(jīng)濟、社會、環(huán)境等因素，分析土地的開發(fā)利用潛力，運用經(jīng)濟方法計算出合理的土地利用強度（平均容積率、建筑密度等），確定房地產(chǎn)開發(fā)用地需求量，確定合理的城市規(guī)模，在此基礎上明確未來一定年期房地產(chǎn)開發(fā)用地的數(shù)量及城市開發(fā)邊界，也即確定房地產(chǎn)開發(fā)的空間范圍。
3．2．2確定合理的土地利用結(jié)構(gòu)，把有限的土地資源在各業(yè)之間進行合理調(diào)配
明確當前各類用地（居住，商業(yè)，工業(yè)，辦公，農(nóng)業(yè)，基礎設施等）的合理布局和數(shù)量，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局的一般規(guī)律，預測未來一定年期內(nèi)各類用地的數(shù)量和空間布局的變動趨勢。在此基礎上，確定一定發(fā)展區(qū)域范圍內(nèi)的土地利用總體布局及各類用地空間布局。
3．2．3微觀層次的控制性詳細規(guī)劃
根據(jù)上述一些預測所得到的一些結(jié)論和數(shù)據(jù)，具體確定區(qū)域發(fā)展空間內(nèi)一定時期可用于進行房地產(chǎn)開發(fā)的地塊的具體的位置、界址，根據(jù)綜合效益最大化的原則，運用經(jīng)濟學、景觀生態(tài)學等相關(guān)學科的理論和方法，結(jié)合來自各方（專家，開發(fā)商，公眾等）的意見和建議，最終確定房地產(chǎn)開發(fā)用地的最佳用途、合理開發(fā)強度、形體景觀、環(huán)境容量、公共設施配套和市政設施配套，并作為控制性詳細規(guī)劃的具體內(nèi)容。
3．3實施新型的規(guī)劃管理
3．3．1規(guī)劃編制管理
加強和拓展房地產(chǎn)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況等資料的收集積累和調(diào)研工作。城市規(guī)劃工作的權(quán)威程度來源于城市規(guī)劃專業(yè)知識和技能的高低。我國城市規(guī)劃工作應在已有法律和行政權(quán)力的基礎上，提高規(guī)劃部門的專業(yè)綜合水平，逐步建立房地產(chǎn)開發(fā)信息數(shù)據(jù)庫，并進行及時更新。
在規(guī)劃的編制過程中要強調(diào)公眾參與，包括專家學者、相關(guān)利益者（開發(fā)商等）以及普通的民眾。
3．3．2規(guī)劃實施管理
把房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃管理的具體程序簡化為土地出讓合同約定規(guī)劃設計條件及建設工程規(guī)劃審批兩個階段。某一時期出讓地塊的具體位置、數(shù)量及具體地塊規(guī)劃設計條件是在規(guī)劃中預先確定的，且在出讓之前發(fā)布出讓公告告知公眾。規(guī)劃設計條件將作為土地出讓合同的約定條款。因此，規(guī)劃管理部門要把重點放在開發(fā)商遞交的建設工程規(guī)劃上，在審批的過程中，要提高透明度和公開性，公眾參與性。
要確保規(guī)劃的有效執(zhí)行，監(jiān)督必不可少。公眾參與是一個有效的監(jiān)督手段，但是規(guī)劃部門內(nèi)部也要成立獨立的監(jiān)督部門，對房地產(chǎn)開發(fā)活動進行實時監(jiān)督、跟蹤反饋。
3．4規(guī)劃管理機構(gòu)設置改革
目前，對房地產(chǎn)開發(fā)用地的規(guī)劃管理有土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃兩個相互獨立的規(guī)劃體系，規(guī)劃的制定分別在兩個部門進行，即土地規(guī)劃管理部門和城市規(guī)劃管理部門。兩種規(guī)劃重疊部分較多，在規(guī)劃制定和執(zhí)行過程中，還需要把二者進行銜接協(xié)調(diào)。為了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地資源和房地產(chǎn)開發(fā)活動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高規(guī)劃資源的利用效率、降低規(guī)劃銜接成本、擴大規(guī)劃的覆蓋范圍，整合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，成立獨立的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，統(tǒng)一負責城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的編制和管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門內(nèi)部再細分為四個職能部門，分別負責規(guī)劃資料的收集（信息部門）、編制、實施管理和實施監(jiān)察。就房地產(chǎn)開發(fā)用地的規(guī)劃管理來說，由信息部門負責資料收集，編制部門負責規(guī)劃編寫，而由實施管理部門負責設計土地出讓合同中的規(guī)劃設計條件并負責建設工程設計規(guī)劃的審核，最后由實施監(jiān)察部門負責實時監(jiān)察規(guī)劃的實施。
作者：規(guī)劃部經(jīng)理 劉廷澤